Радянський оскал капіталізму унеможливлює охорону земель

Черговий мораторій на купівлю-продаж земель сільськогосподарського призначення, здається, є останнім в сучасній історії України, адже його продовження в більшій мірі пов’язано з проведенням виборів в 2019 році. Тому не дивлячись на політичні баталії, Держгеокадастр займається підготовкою законопроекту про обіг земель сільськогосподарського призначення. Коли йдуть гарячі суперечки щодо того, чи можна чи не можна знімати мораторій в Україні, то майже ніхто не говорить про фатальні наслідки рішень, прийнятих у 90-ті роки, які спонукали до його впровадження. Політичні сили фактично є заручниками тих рішень і тому вже багато років не наважуються випускати джина з пляшки.

9 млн га слід вивести з обігу. Але як?

Приватна власність на сільськогосподарські землі та вільний їх ринок є настільки розповсюдженим явищем, що його відсутність в Україні дійсно робить нашу державу білою вороною. Прихильники безумовного впровадження ринку земель сільськогосподарського призначення, зазвичай, посилаються на досвід розвинутих країн, в першу чергу країн Євросоюзу. Однак, розповідь про вільний ринок сільськогосподарських земель в ЄС без згадування одного фундаментального фактору є чи то свідомим чи то несвідомим введенням в оману. Хто оперує реальними цифрами, той розуміє, що ключовий фактор блокування ринку сільськогосподарських земель в Україні ─ це кардинально різна структуру земельних ресурсів в нашій державі та в ЄС.

Роздержавлення земель в Україні відбувалось на основі тієї структури земель, яка дісталася у спадок від Радянського Союзу. В радянські часи нікому не було справи до того, що в Україні мав місце жахливий дисбаланс між природними та антропогенними територіями, адже  величезна площа розораних українських чорноземів не сильно впливала на пропорцію ландшафтів в межах величезної площі СРСР. В середині 90-х років НААН України спробувала виправити цю потворну ситуацію і запропонувала у первісній версії Національної програми охорони ґрунтів вивести з обігу та законсервувати 9 млн. га орних еродованих земель, з яких 7 млн. га пропонувалося надати під залісення, а 2 млн. га під залуження.

Однак у тактичній боротьбі між економікою та екологією зазвичай перемагає перша. Тому не здійснивши жодних масштабних перетворень у структурі земельних угідь, держава поквапилась розпаювати все в тому вигляді, в якому воно дісталося в спадок від попередньої держави. На жаль, прихильники вільного ринку сільськогосподарських земель ніколи не згадують цей факт. Вони зазвичай наводять приклади сусідніх країн, згадуючи лише відсоток приватних сільськогосподарських земель, але не розкриваючи при цьому ані загальне співвідношення земельних ресурсів в цих країнах, ані навіть внутрішню структуру самих сільськогосподарських угідь, тобто співвідношення між ріллею, пасовищами, сіножатями, багаторічними насадженнями. Найкраще за все говорять цифри в Таблиці 1.

Тобто, якщо в Євросоюзі орні землі охоплюють лише чверть його площі, то навіть 100 % приватна власність на ріллю не становить значної загрози для стану ґрунтів та екологічного контролю в земельній політиці, тим більше за умов високих екологічних стандартів та жорсткого їх дотримання.          

Тому найбільша помилка, яка була здійснена в 90-ті роки минулого століття в Україні — це розпаювання величезної площі земель без попередньої зміни структури землекористування.

Висока частка ріллі веде до опустелювання

Сьогодні загальна площа сільськогосподарських земель, що перебуває у приватній власності, становить 319 тис. км² або 53 % площі держави, тобто майже 75 % всіх сільськогосподарських земель. За такого співвідношення ландшафтів держава ризикує втратити контроль над станом ґрунтів, земельною та екологічною політикою на більшій частині території країни. Не приватна власність на землю як така є загрозою для збалансованої земельної політики України, а масштаб приватної власності на землю в умовах жахливої структури земельних угідь України. 

Рілля охоплює 325 тис. км² або 54 % площі країни, і її площа продовжує зростати. Тобто більше половини території нашої держави — це просто гола переорана земля. Великий рівень розораності є головною екологічною загрозою в Україні. В п.2.1 та 2.2 Розширеного п’ятирічного звіту про опустелювання та деградацію земель за 2012 р. зазначається, що «Наявна інформація з якісного обліку земельних угідь свідчить, що ситуація з використанням земель в Україні на сьогодні близька до критичної. …Загальна площа сільськогосподарських угідь, які зазнають впливу однієї лише водної ерозії, складає 10,6 млн. га орних земель (32 % від їх загальної площі). …Щорічне зростання площ еродованої ріллі в цілому по Україні сягає 60−80 тис. га.; …щорічні втрати гумусу становлять 0,65 т/га».

Фахівці з агроекології добре розуміють наслідки такого стану речей в середньостроковій перспективі: деградація та ерозія ґрунтів, зникнення річок та врешті решт опустелювання. За такого відсотку орних земель їхнє масштабне розпаювання та запуск ринку земель означатимуть втрату контролю державою та суспільства над земельною політикою. Якби розпаювання торкнулося вдвічі меншої площі земель, то запуск ринку мав всі шанси стартувати ще на початку нинішнього століття.

Заходи декларуються, але не працюють

Держава визнає проблему дисбалансу ландшафтів та опустелювання і офіційно декларує засоби її розв’язання, які відображені в Наказі Мінагрополітики України №280 від 20.08.2003 «Про затвердження Концепції збалансованого розвитку агроекосистем в Україні на період до 2025 року», Законі України «Про основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року» (в Розділі 3 «Ціль 2», «Ціль 5»), Національному плані дій щодо боротьби з деградацією земель та опустелюванням, затвердженого розпорядженням Кабміну № 271-р від 30.03.2016 р., Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення  державної власності та розпорядження ними, прийнятої Постановою Кабміну № 413 від 07.06.2017 р.

Всі ці нормативно-правові акти неодноразово проголошують раціональні та ефективні заходи:

- зменшення площі орних земель на 5–14 % шляхом їх консервації, в тому числі через  виведення з ріллі схилів крутизною понад 3°, з подальшим їх залісненням у лісовій та лісостеповій зонах та залуженням у степовій зоні;

- створення нових та  розширення  площі  існуючих об'єктів природно-заповідного фонду, в тому числі в межах сільськогосподарських угідь, до 15 % території країни;

- створення і відновлення сіножатей та пасовищ відповідно до науково обґрунтованих показників з урахуванням регіональних особливостей та природно-кліматичних умов.

Щоправда ст. 33 Закону України «Про охорону земель» хоч і має назву «Нормативи оптимального співвідношення земельних угідь», але не вказує жодної цифри цього співвідношення та державної структури, яка має його визначати та контролювати.

  Держава декларує плани щодо вирішення проблеми катастрофічного дисбалансу ландшафтів, але в зазначених вище документах жодних реальних механізмів реалізації цих планів не прописано. Фактично, питання опустелювання, дисбалансу ландшафтів, консервації земель з одного боку та питання ринку сільськогосподарських земель та децентралізації з іншого йдуть окремими шляхами і не перетинаються. Держава продовжує повторювати наче мантру агроеколоігчні концепції, розроблені в середині 90-х років, але наче не помічає, що структура власності на землю вже 20 років як змінилася. Держава не дає відповіді на головне питання: де або в кого вона буде брати землю для консервації та покращення структури земельних угідь? Тобто як все це буде відбуватись за умов ринку та приватної власності на більшість сільськогосподарських земель, а також після передачі державних земель сільськогосподарського призначення у власність територіальних громад?

Землю — державі?

Масштабна приватна власність на землю означатиме, що еродовану ріллю добровільно ніхто не буде виводити з обігу. Відповідно всі Національні плани по боротьбі з деградацією земель та опустелюванням, розширення природно-заповідного фонду і купа різних інших стратегій — це все порожні декларації.

З консервацією земель взагалі відбувається повний управлінський колапс. Офіційна процедура консервації ріллі настільки складна, що нищить будь-яке бажання її проводити навіть тим, хто хотів би це зробити. До того ж рекомендації щодо її впровадження перетворені на фарс. Наприклад, порядок консервації за 2003 р. передбачав консервацію ділянки в Степовій зоні при вмісті гумусу менше 2 %. В 2013 р. цей показник знизили до 1 %.  

Не дивлячись на все зазначене вище, продовжувати мораторій надалі більше не можна, адже він не дозволяє впровадити ані старі, ані нові інструменти щодо виправлення ситуації, а просто утримує проблему у підвішеному стані. Держава роздала землі безкоштовно, але не може безкоштовно їх забрати, щоб виправити ситуацію з дисбалансом ландшафтів. Тому залишається лише один вихід — викуп еродованих орних земель та їх консервація.

Звісно, можуть виникнути пропозиції законодавчо заборонити орати еродовані землі землевласникам, але в такому випадку одна несправедливість породить іншу несправедливість — заборону обробляти землю тим, хто отримав землі гіршої якості. На сьогодні очевидно, що за нинішньої кількості переораних земель зважена та екологічно безпечна земельна політика може відбуватись лише за умов достатньої кількості земель у власності держави. Тому в першу чергу не можна допустити розпродажу земель державної власності.

По-друге, держава не повинна передавати у власність територіальних громад еродовані орні землі державної власності. По-третє, сьогодні держава неефективно використовує кошти екологічних фондів та екологічного податку, часто спрямовуючи їх не за цільовим призначенням. Проте, саме цей стабільний фінансовий ресурс можна було б спрямувати на викуп еродованих орних земель у приватних власників задля вирішення проблеми дисбалансу ландшафтів та опустелювання. З цією метою можна також задіяти і земельний податок.

Що ж робити з мораторієм?

Скасування мораторію можна зробити поступовим та запровадити перехідний період, щоб виправити грубі помилки, допущені в 90-х роках. Цей процес можна розбити на наступні етапи.

Етап 1. Скасувати мораторій на купівлю-продаж земель, але монополізувати цей процес державою. Тобто, щоб землевласники мали право продавати землю виключно державі, а не один одному. В такому випадку держава змогла б розробити відповідну грошову оцінку, щоб запобігти спекуляцій землею. 

Етап 2. Законодавчо визначити мінімальний відсоток території України, який має перебувати у державній власності. Припустимо, це буде 60 %. Таким чином, монополія держави на купівлю-продаж земель має тривати до тих пір, допоки в її власності не опиниться 60 % території України.

Етап 3. Як тільки площа земель державної власності перевищує цей показник, то надлишок можна бути продавати приватним особам та дозволяти цим ділянкам перебувати вже у вільному продажі між фізичними та юридичними особами. Наведені вище пункти – це стратегічні напрямки. Звісно, всі вони потребуватимуть тактичних кроків.

Ефективне користування землями державної власності залежить від роботи місцевої влади та участі громадськості в земельній політиці. Якщо місцева влада дійсно зацікавлена в постійному та стабільному прибутку, вона може надавати землі сільськогосподарського призначення в оренду відповідальним агровиробникам і одночасно контролювати дотримання екологічних вимог щодо їхньої експлуатації. Дрібні власники паїв, в переважній своїй більшості, здійснити цей контроль не здатні. Механізм державної власності також міг би допомогти демонополізувати землекористування, адже сьогодні в багатьох районах дрібні та середні фермери просто не здатні конкурувати з великими аграрними корпораціями щодо оренди паїв. Одночасно, лише прискіплива увага громадськості дозволяє проконтролювати діяльність місцевої влади і не допустити зловживань та корупційних схем. 

В 2017-18 маркетинговому році Україна експортувала 39,4 млн. тон зерна, в той час як борошна лише 412,6 тис. т. Тобто продукції з доданою вартістю (борошна) продано в 95 разів менше ніж сировини (зерна). Безумовно, аграрний сектор є локомотивом вітчизняної економіки. Проте, його розвиток має відбуватись через інтенсифікацію та збільшення інвестицій в кожен гектар задля збільшення продуктивності з менших площ, збільшення частки переробленої продукції а не через радянські методи екстенсивного землеробства.

Гостра дискусія в суспільстві між прихильниками та супротивниками вільного ринку земель сільськогосподарського призначення може досягти компромісу лише в єдиний спосіб ─ коректного збалансування співвідношення приватних та державних земель сільськогосподарського призначення з урахуванням тих змін, що мають відношення до децентралізації. Поки що ми маємо жахливий гібрид - радянську структуру землекористування за умов ринкової економіки.

Олексій Бурковський, агроном, заступник голови Донецького обласного осередку Всеукраїнської екологічної ліги