Серйозна розмова: майбутнє аграрної політики ЄС

У листопаді 2010 р. комісар Євросоюзу з питань сільського господарства Дачіан Чиолос представив свою доповідь з розвитку сільськогосподарської політики ЄС до 2013 року. Після цього слід очікувати початку торгів і суперечок через кошти й національні інтереси. Ми розповімо, що ви можете з цього мати. 

Протягом останніх місяців Д. Чиолос об'їздив практично всю Європу вздовж і впоперек. Він оглядав різні господарства, зустрічався з представниками аграрних політичних сил, ученими, президентами фермерських об'єднань. Навесні комісар вступив в інтернет-дебати з приводу майбутнього сільськогосподарської політики Євросоюзу, за підсумками яких у липні відбулася велика конференція в Брюсселі. "Чиолос прагне одержати широку суспільну підтримку аграрної політики 2013 року", - як це назвали в кулуарах Європарламенту.
Свої висновки комісар представив у середині листопада, коли Єврокомісія затверджувала ключові положення майбутньої сільськогосподарської політики. Було розглянуто шість основних питань:
- скільки грошей потрібно для реалізації аграрної політики'2013?
- які бар'єри стоятимуть на аграрних ринках у майбутньому?
- як розподілять засоби серед країн ЄС?
- якими будуть майбутні прямі платежі?
- як надалі це співвідноситиметься з перехресним узгодженням (Сross Compliance) і модуляцією?
- якою буде друга колона?

Аграрний бюджет ЄС
перебуває під тиском
Для європейських аграріїв нині багато чого поставлено на карту. Це чітко видно в агробюджеті. Тільки в 2010 році ЄС виділив фермерам близько 58 млрд євро, що становить понад 41% загального бюджету союзу. Із цієї суми Німеччині дісталося близько 12%, тобто майже 7 млрд євро. Великі гроші! Для деяких критиків - занадто великі. Тому в Брюсселі вважають, що зберегти фінансування аграрного бюджету ЄС на нинішньому рівні буде вкрай проблематично.
- Майже всі країни ЄС живуть завдяки кредитуванню. Економічна криза й дії з порятунку банківської системи істотно спустошили суспільний бюджет. Тому чимало міністрів фінансів європейських країн турбуються про єдине: віддавати Брюсселю якнайменше грошей і якнайбільше одержувати назад.
 - Крім того, інші політичні сфери діяльності ЄС, такі як наукові дослідження або політика в сфері безпеки й зовнішня політика, мають потребу в збільшенні фінансування. Однак ніхто не виявляє бажання надати для цього "свіжі" гроші.
- До того ж, на сьогодні ніхто не знає, в якому обсязі навесні 2011 року буде виконано зобов'язання й гарантії для порятунку євро.
Тож ясно, що багато хто вирішив скоротити нібито роздутий аграрний бюджет. І це при тому, що за останні десятиліття фінансування аграрного сектору ЄС і так було значно скорочено. Нині ЄС витрачає тільки 0,4% свого ВВП на сільське господарство, хоча тепер у його складі перебувають країни Центральної та Східної Європи з яскраво вираженою аграрною структурою. Двадцять років тому ця цифра становила 0,6 відсотка.
Крім того, під час дискусій часто забувають, що аграрну політику майже повністю фінансує тільки Брюссель. Саме тому її частка в бюджеті ЄС така висока. Підрахунок же загальних державних витрат країн Євросоюзу засвідчує, що витрати на аграрну політику становлять менше ніж 1%. "Щодня перераховують лише 29 центів на одного жителя ЄС", - сказав президент Спілки німецьких фермерів (DBV) Герд Зоннляйтнер. І все ж, є побоювання, що переконливі аргументи навряд чи справлять враження. За словами одного з інсайдерів, розрахунок простий: "Там, де крутиться багато грошей, багато чого можна обмежити".

Без фінансової допомоги не обійтися
Безперечно, фермери й досі залежать від фінансової підтримки. Незважаючи на величезні структурні зміни галузі, аграрії демонструють украй низьку динаміку зростання доходів. За підрахунками європейського статистичного бюро EUROSTAT, у 2009 році європейські фермери мали дохід не більший, ніж у 1994-му. Зрозуміло, що тепер суми ці коливаються значно сильніше, ніж колись.
Це - наслідок орієнтованої на ринок аграрної політики. Значні коливання цін на молоко й подальші політичні заворушення переконали багатьох політиків із галузі сільського господарства, що дальше скорочення наявних ринкових інструментів (наприклад, інтервенція або приватне складське господарство) для стабілізації аграрних ринків буде неправильним.
Тому міністр продовольства, сільського господарства й захисту прав споживачів Німеччини Ільзе Айгнер та її французький колега Бруно Ле Мер переконані, що треба підтримувати "ці інструменти як важливу частину системи безпеки продуктів", а також "поліпшувати й збільшувати ефективність", - ідеться в спільній німецько-французькій офіційній заяві. Це явно не стосується нинішньої системи квот на молоко, термін дії якої минає в 2015 році.
Не секрет, що французи можуть представити ринкам "посилене державне втручання". Європарламент теж спрямовує свої думки в цьому напрямі. Коли це дійде до Парижа, він зможе запропонувати загальноприйняті галузеві домовленості й рішення щодо страховки. Берлін та інші члени ЄС приєднаються до нового протоколу тільки за умови, що такі пропозиції не будуть примусовими й не обмежуватимуть конкуренції та не порушуватимуть правил СОТ.
Вирішальними для забезпечення доходів і після 2013 року будуть прямі виплати. За даними комісії, 2008 року близько 30% доходів аграріїв із 15 найстарших країн - членів ЄС становили прямі платежі. І це за високого рівня цін.
Протягом останніх двох років ця частка мала істотно збільшитися. Такий висновок зроблено в доповіді федерального уряду про ситуацію в сільськогосподарській галузі. У 2008/2009 господарському році прямі виплати становили понад 50% доходу німецьких сільськогосподарських підприємств, і це за наявності зовсім не запаморочливого прибутку в 38000 євро.

Більше грошей для нових членів ЄС
На цьому фоні не дивно, що в ЄС розгорілися суперечки з приводу розподілу прямих виплат. Крім того, нові члени Євросоюзу донині вважають себе дуже обділеними. Вони домовляються про прямі виплати в перерахунку на гектар. У середньому по ЄС прямі виплати становлять близько 262 €/га. Але при цьому в балтійських країнах, Румунії, Болгарії та Польщі фермери одержують істотно менше (200 €/га), тоді як їхні грецькі колеги мають понад 500 €/га - практично втричі більше. В Німеччині прямі виплати становлять 344 €/га - це значно більше за середні по ЄС (див. рис. 1).
Тому країни Східної й Центральної Європи хочуть домогтися перегляду нинішньої структури виплат. На їхню думку, кращим рішенням було б запровадження уніфікованої премії за гектар на всій території ЄС (так звана єдина ставка). Швидше за все, при цьому вони не одержать широкої підтримки (див. текст у рамці). Однак у них є впливові заступники. Бо і Європейський парламент, і комісар Євросоюзу з питань сільського господарства Д. Чіолос вимагають "чесного розподілу засобів за об'єктивними критеріями". Заковика в тому, що "немає об'єктивних критеріїв, які були б придатні для всіх членів ЄС", - неофіційно визнають співробітники європейського відомства з питань сільського господарства.
Справді, перерозподіл прямих виплат за видами сільськогосподарських земель, пасовищ постійного користування або за кількістю робочої сили, зайнятої у сільському господарстві, призведе до перерозподілу розмірів виплачуваних премій у Європі. Найбільше це торкнеться Франції й насамперед Німеччини. "Питання полягає в тому, чи виправданий загалом значний перерозподіл засобів", - сказав Юрген Вільгельм, відповідальний секретар з питань аграрної політики міністерства сільського господарства Нижньої Саксонії.
Уже тепер фермери зі Східної Європи одержують досить значну частку засобів (розглядаючи ситуацію щодо інших чинників). Це стає зрозумілим, якщо порівняти розміри прямих платежів з купівельною спроможністю громадян або вартістю життя в нових країнах - членах ЄС, що є істотно нижчими порівняно із давнішими членами Союзу.
Зрештою, треба знайти компроміс, за якого стане можливим помірний перерозподіл виплат, а самі відрахування буде приведено у відповідність. Яким буде вирівнювання виплат, залежить також від наповненості аграрного бюджету. Що сильніше він буде урізаний, то менше європейські міністри з питань сільського господарства будуть схильні до перерозподілу виплат між членами ЄС.
Для фермерів вирішальними факторами є не тільки кількість грошей, яку буде надано їм у розпорядження, а й на яких умовах це станеться. Тут Єврокомісар заявив, що він не хоче змінювати чинну двоколонну архітектуру аграрної політики ЄС. Але прямі виплати слід організувати так, щоб вони "відповідали очікуванням суспільства краще, ніж до цього". Що саме це означає - поки що це "секрет Чіолоса".

Прямі виплати з новими пастками?
Добрих порад вистачає. Щотижня на стіл політиків потрапляють нові ідеї та пропозиції. Екологи, наприклад, вимагають, щоб майбутні виплати тісніше були пов'язані з екологічними показниками земель. Так, Німецька консультативна рада з питань навколишнього середовища, а також NABU (Німецький союз охорони природи й біологічного розмаїття) пропонують, щоб прямі виплати надавали тільки в тому разі, якщо фермери передадуть для збереження навколишнього середовища ще 10% своїх земель водночас із найменш продуктивними.
Міністри сільського господарства земель Шлезвіг-Гольштейн і Мекленбург-Передня Померанія Юліане Румпф  та Тілл Бакхаус можуть це собі уявити: розділити виплати на основні й додаткові - відповідно до певних екологічних критеріїв. Конфіденційно Ільзе Айгнер теж перевіряє ці варіанти рішення. Частково в цьому самому напрямі працює і Європарламент, який хоче, щоб фермери, які займаються екологічно чистим господарством, одержували за це додатковий бонус до виплати.
 Асоціація німецьких фермерів зробила ще крок уперед. Її голова й колишній депутат ЄС від партії Зелених Фрідріх-Вільгельм Грефе цу Барингдорф активно виступає за зниження прямих виплат, насамперед, "тейлоризованим великим аграрним підприємствам". Якщо ж прийняти пропозицію Асоціації, то тоді більші поступки одержать великі підприємства.
Такі поступки хотів зробити ще попередній Єврокомісар Франц Фішлер, але водночас він дотримувався цієї ідеї впівсили. Ф.Фішлер теж знав, що підприємства знайдуть, як уникнути урізання, наприклад, способом поділу підприємства. Тому свого часу аграрний міністр ЄС не просунув пропозиції Ф.Фішлера. Д. Чіолос ще поводиться обережно: "Є межі для дуже великих підприємств. Але запровадження урізування - не самоціль", - сказав він наприкінці липня в Брюсселі. Інсайдери в цьому разі виходять із того, що Дачіан, уже беручи до уваги великі підприємства Східної Європи, пропонує ще трохи посилити спеціальну модуляційну ставку в 4% для прямих виплат понад 300000 євро, не вимагаючи введення твердого обмеження урізування, поки немає ніяких інших прямих виплат.

Загроза нових вимог і збільшення бюрократії?
Усі запропоновані рішення мають одну загальну особливість: вони збільшують системні витрати фермерів і місцевих органів влади, а також скорочують економічний ефект від прямих виплат. Тому президент Спілки німецьких фермерів (DBV) Герд Зоннляйтнер упевнений, що "треба зберегти окремі земельні виплати у вигляді загальної суми прямої компенсації".
Насправді, нині мало говорять про радикальне скорочення прямих виплат. Д. Чіолос може домогтися багато чого, якщо йому вдасться знову уніфікувати першу колону аграрної політики ЄС. Німеччина зі своєю моделлю повністю розділених регіональних земельних премій є зразком іншим державам ЄС, яким ще треба буде здолати цей шлях. Там премії за землю й за тварин часто ще не розділені.
Водночас, або замість доплати за захист навколишнього середовища й клімату, Комісія може спробувати шукати альтернативу, щоб і надалі закручувати гайки перехресного узгодження. На думку Брюсселя, є свій шарм у тому, що суворі збори для перехресного узгодження можуть бути продані як справжня винагорода за прямі виплати. У цьому ключі, мабуть, мислять і експерти Комісії з навколишнього середовища.
"Ми обговорюємо з комісаром ЄС із сільськогосподарської політики паном Д. Чіолосом, як можна зробити аграрну політику екологічно дружелюбнішою, - сказав у своєму недавньому інтерв'ю інформаційному агентству AgraEurope Карл Фалькенберг, високопоставлений представник уряду з питань екології. - Більшу роль у цьому відіграватиме перехресне узгодження". За словами К. Фалькенберга, ці дії містять у собі підвищення ефективності водоохоронних заходів, а також раціональніше зрошення сільськогосподарських земель.
На думку фермерів, майбутні правила перехресного узгодження мають бути простіші й практичніші. На це саме розраховує Європарламент. Це бачить також і К. Фалькенберг. Комісія хоче й тут бути кращою. Але чимало проблем не мали нічого спільного з позицією Брюсселем, а грунтувалися на національних законах, зазначив К. Фалькенберг. Тут він явно натякає на постанову парламенту Німеччини про захист грунтів від ерозії.

У модуляції немає потреби
Ще одна постійна перешкода для фермерів - модуляція, через яку нібито додатково скорочуються прямі виплати. Дотепер залишається відкритим питання, яким чином її здійснюють. Дачіан Чіолос наразі не зробив жодного натяку з цього приводу. Тут у Німеччини є чітка позиція: скасувати її за одностайною згодою Федерації, уряду земель і Спілки німецьких фермерів. Тривалі суперечки щодо розподілу між першою й другою колонами слід припинити. Потрібне конкретне рішення з приводу фінансування обох колон, які до 2020 року повинні мати постійні фонди, - цього вимагала Спілка німецьких фермерів на закритому з'їзді фермерів у липні в Берліні.
Навіть об'єднання захисту природи не залежать від модуляції. "Якщо ми розподілятимемо кошти за принципово новою схемою і вводитимемо базисні виплати й додаткові екологічні премії, нам не знадобиться модуляція", - заявив Флоріан Шене, експерт NABU з аграрних питань. "Модуляція була просто тимчасовою опорою, потрібною для перерозподілу грошових засобів. У довгостроковій перспективі для об'єднань із охорони навколишнього середовища вона не є ні потрібною, ні ефективною".
Чи скасують її насправді, поки що невідомо. Однак Європарламент вважає за необхідне, щоб "спершу фінансові пріоритети європейської аграрної політики стали остаточно визначеними". І все ж, на початку липня депутати прийняли резолюцію без найменш визначеного позиціювання.

Засобів для другої колони немає
Порівняно з першою колоною, дискусія про модернізацію другої колони триває практично в гармонії, якщо не брати до уваги суперечок з приводу нових регіональних сфер для обділених регіонів (див. текст у рамці). Усі згодні з тим, що держави - члени ЄС і регіони надалі матимуть потребу в більшому просторі для того, щоб враховувати регіональні особливості.
Не стоїть під питанням і принцип загального фінансування програми Комісією та державами - членами ЄС. Але через порожні каси деякі країни потурбувалися про те, щоб спільно профінансувати програми з відповідних національних бюджетних коштів. Ще й досі працює система, коли держави - члени ЄС мають самі мобілізувати від 25 до 50% стимулювальних засобів для законної підтримки залежно від економічної могутності кожного регіону. У їхніх очах - це занадто багато.
Тому вони вимагають, щоб ЄС незабаром зобов'язався стати активнішим учасником. Це актуальна ситуація із засобами модуляції для так званих нових вимог. На 90% їх фінансує ЄС. Тому в Європарламенті міркують про те, щоб ставки співфінансування окремих заходів диференціювати згідно з їхньою актуальністю для Європи. Відповідно до цього, заходи, спрямовані проти змін клімату, одержать більші ставки фінансової допомоги ЄС. А заходи з відновлення сільських територій матимуть менші ставки фінансування з Брюсселя. Службовці Д. Чіолоса абсолютно невисокої думки про таке: це буде чисто бюрократична сфера, попереджають вони.
Якщо в найближчому майбутньому ставки спільного фінансування не буде узгоджено, з'явиться небезпека, що фінанси ЄС залишаться в Брюсселі. Це не безпідставні погрози. Фермери землі Шлезвіг-Гольштейн уже тепер можуть багато чого розповісти з цього приводу. Уже торік, у лютому, чорно-жовтий уряд у Кілі призупинив програму інвестиційної підтримки аграрного сектору через нестачу засобів спільного фінансування.
Проблема загострюватиметься й далі, якщо в найближчі роки призупинення зобов'язань, записаних у конституції, ще більше обмежить свободу дій для Федерації та регіонів.
Професіонали стурбовані тим, що зростаючий дефіцит бюджету теж може призвести до "зловживань" програмами для другої колони. Можна прийти до ідеї  використання для загального державного або комунального розвитку інфраструктури тих засобів, які, за правилами, належить використовувати з національними податковими засобами. "Умовою має бути таке: для фермерів, а не для голів районних рад", - наполегливо вимагає президент Спілки німецьких фермерів Герд Зоннляйтнер.

Залишається зміцнювати позиції
Як рідко хто з його попередників, Дачіан Чіолос має боротися за фінансове забезпечення своєї майбутньої аграрної політики. Тільки якщо йому вдасться зрозуміло пояснити, чому сільське господарство потребує фінансової підтримки і які вигоди матиме від цього суспільство, він зможе забезпечити потрібними грошовими ресурсами майбутнє сільського господарства.
Людгер Шульце Пальс