Спецможливості
Аналітика

Правове регулювання ринку сільськогосподарських земель: який досвід корисний для України?

22.07.2019
1107
Правове регулювання ринку сільськогосподарських земель: який досвід корисний для України? фото, ілюстрація

Порівняння законодавств Німеччини, Нідерландів, Франції та Польщі свідчить, що в європейських країнах з розвинутою ринковою економікою правове регулювання ринкового обігу сільськогосподарських земель базується на досить різних правових механізмах. Тому закріплені у законодавстві цих країн моделі такого обігу істотно різняться.

                                      

По суті в законодавстві Німеччини, Нідерландів та Франції три можливі правові моделі функціонування ринку сільськогосподарських земель. Якщо поставити ці країни в один ряд за критерієм рівня державного втручання у функціонування ринку сільськогосподарських земель, то на першому місці слід поставити Нідерланди, в законодавстві яких реалізована правова модель практично вільного ринку землі, а рівень втручання держави у його функціонування практично дорівнює нулю. Друге місце у цьому ряду країн слід віддати Німеччині, законодавство якої допускає помірне втручання держави у ринок сільськогосподарських земель. А третє місце має зайняти Франція, законодавство якої сформоване на основі правової моделі сильно регульованого державою ринку сільгоспземель.

Що стосується Польщі, то її досвід правового регулювання ринку сільськогосподарських земель є цінним для України тим, що він забезпечує набуття і використання сільськогосподарських земель головним чином сімейними фермерськими господарствами, до формування та збільшення частки яких у аграрному виробництві приступає й наша країна.  

 

Нідерланди

Законодавство Нідерландів щодо обігу сільськогосподарських земель є втіленням концепції вільного ринку. Воно надає можливість набуття сільськогосподарських земель у власність та оренду будь-якою особою, яка домовляється з продавцем земельної ділянки про її придбання. Єдиними опосередкованими правовими обмеженнями для придбання сільськогосподарських земель іноземцями та голландськими фізичними та юридичними особами є:

встановлення 6-річного мінімального строку оренди сільськогосподарських земель;

надання орендарям переважного права на продовження договорів оренди сільськогосподарських угідь;

встановлення загального податку на продаж сільськогосподарських земель у розмірі 6% від ціни продажу, який має сплатити покупець, та звільнення від його сплати тих з них, хто використовуватиме придбанні сільськогосподарські угіддя для ведення сільського господарства протягом 10 років з дня придбання ділянки.

Внаслідок реалізації цих правових преференцій фермерські господарства-орендарі забезпечують продовження володіння та користування цими угіддями, не ускладнюючи допуск на ринок сільськогосподарських земель стороннім особам.

Цікаво прослідкувати, що ж сталося з сільськогосподарськими землями в умовах практично вільного ринку. Може, багато сільськогосподарських земель цієї країни скуплені іноземцями? Може, сільськогосподарські угіддя Нідерландів сконцентровані у потужних аграрних корпорацій, які витісняють з галузі фермерів?

Звичайно ж, ні. Практика функціонування ринку сільськогосподарських земель свідчить принаймні про перебільшення загроз, які приписують вільному ринку земель. Так, як і у всіх європейських країнах, в Нідерландах кількість фермерських господарств неухильно скорочується. Якщо у 1950 році загальна їх кількість становила приблизно 315 тис., то у 2004 р. вона зменшилась до 84 тис. Проте найбільші зміни спостерігалися

протягом останніх 10 років, коли кількість фермерських господарств щорічно зменшувалася на 10%. Це було спричинено зменшенням доходів фермерських господарств та зростанням цін на землю та будівлі.

В середньому площа використовуваних одним фермерським господарством сільськогосподарських угідь дорівнює 30 гектарів. Близько 70% фермерів Нідерландів є власниками своїх господарств та землеволодінь. Решта 30% використовують землю на праві оренди. Причому роль права власності на землю постійно зростає: 30 років тому фермери орендували половину оброблюваних земель.

Досвід функціонування ринку сільськогосподарських земель у Нідерландах свідчить, що вільний доступ до їх купівлі відкриває шлях до великого попиту на них, його домінування над пропозицією земель та зростання вартості угідь. По суті, ціна одного гектара сільськогосподарських земель є однією з найвищих у Європі і складає близько 35 тис. євро. Це в свою чергу дає підстави припустити, що високі ціни на сільськогосподарські угіддя, крім негативних наслідків (високі витрати для фермерів на придбання угідь тощо), здійснюють позитивний вплив на функціонування ринку сільськогосподарських земель, оберігаючи його від масової скупки в спекулятивних цілях та забезпечуючи перерозподіл сільськогосподарських угідь на користь господарів, які спроможні вносити належні інвестиції у підвищення продуктивності угідь та отримувати високу їх віддачу. Адже спекулянти налітають у першу чергу на недооцінені, дешеві активи. А коли земля дорога, як у Нідерландах, навіть ті, хто купив її для перепродажу або як інвестиційний актив, не можуть собі дозволити, щоб вона простоювала. Тож у них просто нема іншого виходу, як здати її в оренду сільгоспвиробнику.

 

Німеччина

За Конституцією Німеччини, користування приватною власністю повинно служити і загальному благу. Відповідно, законодавство країни щодо обігу сільськогосподарських земель базується на засадах ринку, в якому свобода відчуження земель дещо обмежена адміністративними вимогами, покликаними забезпечити розвиток цього ринку у бажаному для суспільства напрямку.

Свобода ринку сільськогосподарських земель проявляється перш за все у тому, що суб’єктами права власності на  такі землі є Федерація, федеральні землі, общини, фізичні та юридичні особи. Причому відносини власності на землю регулюються виключно в рамках приватного права (Німецького цивільного уложення), норми якого поширюються і на публічних власників землі (Федерацію, федеральні землі, общини). Тому земельне законодавство Німеччини не надає публічній власності на землю переваг над приватною власністю на землю.

Сільськогосподарські землі можуть набуватися у власність як фізичними, так і юридичними особами.

Законодавство країни не встановлює мінімального строку оренди сільськогосподарських земель. А регулювання строків оренди таких земель на східних землях носило тимчасовий характер. А власники сільськогосподарських земель мають право укладати будь-які правочини щодо них, крім виключень, передбачених законом.

Обіг сільськогосподарських земель не настільки вільний, як обіг капіталів, завдяки наступним виняткам:

Власники сільськогосподарських земель можуть використовувати їх для несільськогосподарських потреб лише якщо це не суперечить планувальній документації щодо розвитку територій, які затверджуються органами влади.

З передачею у 2008 р. частини компетенції Федерації щодо законотворчості у сфері сільськогосподарського землекористування на рівень федеральних земель останні встановили певні максимальні («вільні») норми набуття сільськогосподарських земель у власність (від 0,15 га до 2 га залежно від федеральної землі), при перевищенні яких необхідне отримання дозволу відповідних органів влади на продаж та деякі інші види розпорядження такими землями. Проте рішення органу влади про відмову у наданні дозволу щодо придбання сільськогосподарської землі може бути оскаржене у так званих сільськогосподарських судах (дільничних) судах.

 Законодавство низки федеральних земель передбачає, що у разі укладення договору купівлі-продажу сільськогосподарської ділянки з покупцем, який не є фермером, відповідна сільська громада може реалізувати право на переважне придбання такої ділянки, яке надане Законом про заходи щодо поліпшення аграрної структури та забезпечення діяльності сільськогосподарських та лісогосподарських підприємств 1962 року. Таке товариство має право увійти в якості покупця в укладений договір з усіма його положеннями, щоб отримати можливість використовувати цю землю згідно з аграрно-структурними вимогами для збільшення площ сільськогосподарського виробництва.

Закріплений федеральним законодавством принцип єдиної юридичної долі земельної ділянки та розташованої на ній будівлі, передбачає, що будівля слідує за земельною ділянкою, а не навпаки (як це передбачено законодавством України). Відповідно, у Німеччині не можна передати у власність іншій особі сільськогосподарську земельну ділянку шляхом відчуження їй права власності на будівлю.

Федеральний закон про охорону земель передбачає, що сільськогосподарські землі захищаються від шкідливого забруднення та від спричинення екологічної шкоди, які завдаються не тільки сторонніми особами, а й самими фермерами, які можуть бути притягнуті до суворої юридичної відповідальності. Дана норма перешкоджає надмірній експлуатації родючості ґрунтів.

Важливою рисою ринку сільськогосподарських земель є його прозорість та проведення постійного моніторингу ринкових транзакцій та цін на земельні ділянки. Значний внесок у забезпечення прозорості ринку сільськогосподарських земель роблять незалежні Комісії експертів-оцінювачів, важливим завданням яких є ведення на території своєї компетенції бази даних купівельних цін на земельні ділянки та іншу нерухомість, яка оновлюється щорічно. Такі ціни аналізуються, на основі чого визначаються орієнтовні ціни на землю та інші дані, необхідні для оцінювання земельних ділянок. Для цього нотаріуси зобов'язані надсилати до таких комісій усі посвідчені ними договори щодо відчуження земель. Моніторинг цін є фактором, який протидіє проведення спекулятивних транзакцій на основі заниження чи завищення цін на сільськогосподарські землі.

У східних землях ринок сільськогосподарських земель регулюється Товариством з обмеженою відповідальністю з реалізації та управління землями (BVVG), на яке покладені завдання:

збереження землекористування за допомогою передачі земель в оренду;  

перерозподілу земель через їх оренду, а також продаж ділянок особам, які мають на це право, за зниженими цінами у рамках так званої Програми придбання земель;

продаж усіх інших ділянок за ринковими цінами через конкурси (тендери).

Водночас BVVG, будучи державною юридичною особою, а не органом влади, не мала права ухвалювати рішення щодо реституції чи передачі сільськогосподарських земель у власність і оренду. Також вона виконувала завдання забезпечення тимчасового використання таких земель, здійснювала їх менеджмент і по суті виступала повноважним представником їх власника — держави.

Сьогодні у східних федеральних землях працюють майже 24 тис. фермерських господарств. Згідно з статистичними даними, їх середній розмір —230 га, що у п'ять разів більше за пересічну ферму в західних землях. Загалом 2013 року у Німеччині нараховувалося 285 тис. фермерських господарств з середнім розміром площ 58,6 га. З них 70% підприємств працюють на менш ніж 50 га. Причому майже всі вони знаходяться виключно у західних землях.

Зростання кількості фермерських господарств відбулося лише у категорії господарств з площею земель понад 100 га. 10% таких господарств, які створені у формі товариства, ТОВ, кооперативу або акціонерного товариства (вони переважно знаходяться у нових федеральних землях), здійснювали господарську діяльність на площах, що становили понад третину сільськогосподарських земель. А 1500 найбільших ферм з площами не менше 1000 га сільськогосподарських земель (97% з них знаходяться у східних землях) господарювали у цілому на 15% сільськогосподарських земель з загальною площею близько 2,5 млн. га.

З наведених даних можна зробити висновок, що

при оцінці перспектив формування в Україні землеволодінь дрібних і середніх сільгоспвиробників, в тому числі й сімейних фермерських господарств, варто орієнтуватися на розміри землеволодінь не у західних, а східних землях Німеччини, умови яких є ближчими до умов України.

Це, зокрема, доцільно відобразити у майбутньому Законі України «Про обіг земель сільськогосподарського призначення», в якому доцільно встановити обмеження площі сільськогосподарських угідь для їх придбання у власність однією особою. Крім того, враховуючи досвід східних земель Німеччини, в Україні доцільно надати право набуття сільськогосподарських земель у власність не тільки фізичним, а й юридичним особам.

Водночас на першому етапі після скасування мораторію на продаж сільськогосподарських земель пріоритет у їх придбанні доцільно надати громадянам України. Нарешті, в Україні можна було б використати і досвід Німеччини щодо передачі повноважень у сфері регулювання ринку сільськогосподарських земель на місцевий (районний) рівень.

 

Франція

У Франції суб'єктами права власності на сільськогосподарські землі є: громадяни та їх групи (юридичні особи), муніципалітети в особі органів місцевого самоврядування та держава.

Однак у Франції ринок сільськогосподарських земель не є вільним. Цей ринок регулюється Товариством SAFER (Sociétés d’Aménagement Foncier et d’Etablissement Rural – Товариство з управління землями та сільським розвитком), яке має 29 регіональних відділень по всій країні і покликане забезпечити реалізацію структурної політики Франції в аграрній сфері.

Товариство SAFER є неприбутковою приватною юридичною особою, діяльність якої контролюється Міністерством сільського господарства та Міністерством фінансів (казначейством). Воно здійснює вплив на ринкові транзакції сільськогосподарських земель завдяки:

наявності переважного права на придбання сільськогосподарських земель;

наявності права на звернення до суду з позовом при заниженні ціни сільськогосподарської земельної ділянки, яка виставлена на продаж її власником, відносно рівня ринкових цін;

звільнення від податку транзакцій щодо сільськогосподарських земель за участю SAFER, що робить продаж йому та придбання у нього сільськогосподарських земель економічно вигідним.

Завдяки зазначеним правовим засобам SAFER має можливість придбати на ринку будь-яку сільськогосподарську земельну ділянку, якщо вона:

придбана або може бути придбана непідготовленою для фермерського господарювання особою; придбана або може бути придбана у спекулятивних цілях;

придбана або може бути придбана іноземцем, коли існує французький фермер, який виявив бажання придбати ділянку.

В результаті реалізації таких можливостей переважна більшість сільськогосподарських земель Франції відчужуються Товариству SAFER або Товариством SAFER.

По суті, Товариство SAFER є не просто регулятором ринку сільськогосподарських земель, а регулятором-ріелтором, який слідкує за тим, щоб сільськогосподарські землі «рухалися» не виключно за грошима, а за фермерськими господарствами та тими, хто має намір започаткувати фермерське господарювання.

Крім того, законодавством Франції встановлений мінімальний 9-річний строк оренди сільськогосподарських земель.

Більше того, Товариство SAFER має право бути учасником договорів оренди сільськогосподарських земель, але за певних умов. По-перше, воно може виступати у якості посередника між орендодавцями та орендарями землі, але воно не має права передавати в оренду землі, які придбані ним і перебувають у його віданні. По-друге, Товариство SAFER має право орендувати у приватних власників лише такі сільськогосподарські земельні ділянки, які мають бути настільки невеликими, щоб вважатися нестійкими, тобто, їх площа має бути удвічі меншою за мінімальний розмір, встановлений у відповідному департаменті. По-третє, Товариство SAFER має право орендувати вищезазначені сільськогосподарські земельні ділянки лише на строк до 6 (фермерські господарства) до 12 (сільськогосподарські угіддя) років. 

Нарешті, законодавством Франції встановлена заборона на придбання іноземцями таких сільськогосподарських угідь, як виноградники, які вважаються національним багатством.

Таким чином, у законодавстві Франції практично відсутні адміністративні заборони щодо ринкового обігу сільськогосподарських земель, крім обов’язкового мінімального 9-річного строку їх оренди та заборони на придбання іноземцями виноградників. Водночас законодавством цієї країни встановлені такі правові преференції для участі Товариства SAFER у земельних транзакціях, які надають йому правові важелі придбання у власність переважної більшості виставлених на продаж сільськогосподарських земель з наступним їх продажом бажаним для французького суспільства особам, в першу чергу фермерам та особам, які виявили бажання ними стати.

  

Польща

Згідно зі статтею 21 Конституції Республіки Польща, сільське господарство цієї країни базується на сімейній формі господарювання — сімейній фермі. Отже,

сімейна форма господарювання у Польщі має конституційний статус, який реалізований і в законодавстві про ринковий обіг сільськогосподарських земель: домінуючим суб’єктом господарювання у сільському господарстві країни є саме сімейне фермерське господарство.

Сімейними вважаються фермерські господарства, господарська діяльність на яких ведеться окремим фермером (або його сім’єю), а загальна площа сільськогосподарських угідь не перевищує 300 га. Для набуття статусу фермера особа має відповідати ряду кваліфікаційних  вимог. Зокрема, особа, що бажає стати фермером, повинна мати середню чи вищу освіту, особисто працювати у сільському господарстві або мати досвід роботи у фермерському господарстві протягом принаймні 5 років.

Основними правовими положеннями, які регулюють ринок сільськогосподарських земель у Польщі, є:

встановлення максимального розміру сільськогосподарських земель, які можуть перебувати у власності сімейного фермерського господарства, у 300 гектарів, та у власності юридичних осіб — у 500 гектарів;

надання сімейним фермерським господарствам переважного права на придбання у власність виставлених на продаж сільськогосподарських земель;

надання державній юридичній особі — Агентству сільськогосподарської нерухомості — переважного права на придбання у власність виставлених на продаж сільськогосподарських земель, якщо жодне фермерське господарство не реалізує своє переважне право на їх придбання;

продаж Агентством сільськогосподарської нерухомості сільськогосподарських земель виключно через земельні аукціони;

надання сімейним фермерським господарствам, які купують сільськогосподарські землі у Агентства сільськогосподарської нерухомості, права на оплату вартості земельної ділянки з розстрочкою її виплати на 30 років при створенні нового фермерського господарства та на 20 років при розширенні існуючого фермерського господарства;

надання фермерам права на достроковий вихід на пенсію у випадку продажу належної йому сільськогосподарської земельної ділянки іншому фермеру для консолідації, в тому числі й укрупнення, його землеволодіння;

обмеження набуття сільськогосподарських земель іноземцями шляхом необхідності отримання ними дозволу на їх набуття від міністра внутрішніх справ та міністра сільського господарства та встановлення у законодавстві підстав для відмови у наданні такого дозволу.

 

Висновки для України

Не зважаючи на те, що у Нідерландах, Німеччині, Франції та Польщі законодавство про ринковий обіг сільськогосподарських земель базується на різних моделях державного регулювання, досвід цих країн дає підстави для деяких загальних висновків.

По-перше, у зазначених країнах законодавство надає право набувати сільськогосподарські землі у власність як фізичним, так і юридичним особам.

По-друге, незалежно від «глибини» рулювання законодавством цих країн відносин ринку сільськогосподарських земель, у кожній з них кількість адміністративних заборон є мінімальною і стосується головним чином лише встановлення мінімального строку оренди (Франція, Нідерланди), заборони на придбання іноземцями деяких видів угідь (виноградників) (Франція) та площі сільськогосподарських угідь, які можуть набуватися у приватну власність (Польща, Німеччина).

По-третє, у жодній з зазначених країн не надається переваг одному з видів права на сільськогосподарські землі, наприклад праву оренди. Учасники ринку можуть набувати такі землі як у власність, так і в оренду.

По-четверте, основним засобом охорони сільськогосподарських земель від переведення їх у несільськогосподарські є затвердження чітких планів розвитку територій з визначенням зон сільськогосподарського та іншого використання.

Всі інші правові засоби впливу на розвиток ринкового обігу сільськогосподарських земель являють собою засоби «м’якого» права, тобто, права, яке надає учасникам ринку право вибору. Причому такі засоби правового регулювання ринкового обігу сільськогосподарських земель застосовуються у певній, оптимальній для кожної країни пропорції. До них належать:

надання переважних пав на придбання сільськогосподарських земель фермерським господарствам та місцевим сільським громадам;

надання переважних прав орендарям на продовження договорів оренди землі;

надання переважних прав спеціалізованим державним підприємствам на придбання сільськогосподарських земель, які виставлені приватними особами на продаж, з наступним їх продажом фермерським господарствам;  

надання певній установі — регуляторові ринку сільськогосподарських земель — права звертатися до суду з позовом про приведення зависокої ціни виставленої на продаж земельної ділянки до рівня цін, що склалися на ринку таких земель;

встановлення пільгового порядку придбання сільськогосподарських земель (розстрочення платежів на тривалі терміни);

надання податкових пільг при придбанні сільськогосподарських земель фермерськими господарствами.

Якщо оцінювати законодавство зазначених країн з точки зору можливого запозичення, то найбільш близьким (як за станом земель, ментальністю селян, розвитком правової системи тощо) уявляється законодавство Німеччини в частині регулювання земельних ринкових трансформацій у Східній Німеччині, та законодавство Польщі. Особливо слід звернути увагу на те, що якщо в Україні буде прийняте рішення щодо створення державної юридичної особи з повноваженнями регулятора ринку земель сільськогосподарського призначення, то, по-перше, така юридична особа має бути неприбутковою та, по-друге, отримувати підтримку з державного бюджету для забезпечення своєї повноцінної діяльності.

 

 

Кулинич П. Ф., доктор юридичних наук, професор,

член-кореспондент Національної академії правових наук України,

Інститут держави і права ім. В.М.Корецького НАН України

Інтерв'ю
Восени 2018-го гіпермаркет «Ашан Україна» запускає проект «Фермерські товари» - на полицях магазинів будуть продаватися продукти, поставлені безпосередньо українськими фермерами. Про те, як
Міжнародна фінансова корпорація (International Finance Corporation, англ. IFC) - міжнародний фінансовий інститут, що входить у структуру Світового банку. Штаб-квартира організації знаходиться у

1
0