Спецвозможности
Аналитика

Административно-территориальная реформа в Украине: все за и против

23.07.2020
973
Административно-территориальная реформа в Украине: все за и против фото, иллюстрация
После создания ОТО наступила очередь дальнейших шагов административно-территориальной реформы. Ведь в ряде случаев ОТО созданы на территории целого бывшего района, поэтому район становится лишним. Впрочем, после критики со стороны ассоциации, объединяющей представителей местного самоуправления, районное звено решили оставить. Логично, что районы нуждались в укрупнении, аналогичном укрупнению низовых административно-территориальных единиц - ОТО, которые объединили по нескольку, а иногда и по десятку и более бывших сельсоветов. Но насколько оптимальным является новое разграничение и как оно реально повлияет на жизнь сельского населения?
 
Когда завершалось создание ОТО и выяснилось, что многие из них повторяют границы района, стало понятно: районы тоже надо укрупнять. Неизбежность этого шага была очевидна уже давно. Ведь границы районов практически не менялись с начала 60-х. С тех пор население многих районов сократилось втрое. А управленческие структуры остались, соответственно, фискальная нагрузка росла. И чем депресивнее район, тем сильнее, что усиливало неравенство между бедными и богатыми территориями. Первыми шагами, обусловленными этой неизбежностью, было создание в начале века межрайонных прокуратур, судов, налоговых инспекций вместо районных.
 
Многие из специалистов вообще выступали за отмену районного деления, как бы воскрешая один из пунктов программы УНА-УНСО перед парламентскими выборами 1994 г. - «Ликвидировать районное звено, которое душит село». Например, предлагалась идея перехода к двухуровневой системе административно-территориального деления с созданием 50 регионов (вроде округов, которые существовали в 20-х годах), которые делились бы сразу на ОТГ. «В нынешнем мире прокладка районов вообще не нужна. Сейчас не конец 20-х, когда создавались районы - сейчас больше возможностей коммуникации и взаимодействия людей. Наконец, меньше звеньев - проще бюджетные процессы», - считает доцент географического факультета Киевского национального университета им. Шевченко, кандидат географических наук Анатолий Мельничук. И действительно, давно прошли времена, когда в селах не было ни дорог, ни транспорта, из-за чего на визит в официальное учреждение надо было потратить целый день. Наконец, многие документы можно оформить онлайн.

Впрочем, ассоциация местных советов выступила за сохранение районов. Кроме того, никуда они не делись и с действующим законодательством. Поэтому было решено сохранить районы. Наконец, в Польше, по размерам и численности населения сопоставимой с Украиной и с которой ученые-географы еще 25 лет назад советовали брать пример в административно-территориальном устройстве, тоже есть промежуточное звено между гминой (которая соответствует нашей ОТО) и воеводством (соответствует области ) - повят.
 
В то же время функций на районном уровне собираются оставить как можно меньше. Была идея оставить на уровне районов оставить только префектов, которые осуществляют надзор за соблюдением законодательства местным самоуправлением. Но раз хоть какой-то минимум полномочий планируется оставить - значит, нужно выделить под это какой-то бюджет и сформировать райсоветы, которые бы этот бюджет распределяли.

А, по логике нашей власти, раз полномочий остается минимум - то и районов нужно создать минимум. Вот и нарисовали в каждой области вместо 15-25 существующих районов по 3-6, максимум 8.

По мнению многих людей на местах, это уже слишком, хотя необходимости «сводить» районы, во многих из которых осталось менее 20 тыс. населения (при том, что во времена СССР население района составляло в среднем 50 тыс.) они не возражают. «На Херсонщине вместо нынешних 18 районов должно быть где-то восемь», - говорил депутат Херсонского областного совета, фермер Александр Синенко, когда нынешний вариант укрупнения районов был еще проектом. Минрегион оставил вообще пять. И это еще он щедрость проявил: в первоначальном варианте районов было три.
 
Правительство ссылается на европейские стандарты, согласно которым население административно-территориальной единицы промежуточного уровня (аналогичной району) должно составлять около 150 тыс. человек. Действительно, старых районов с таким количеством населения можно было пересчитать по пальцам. И Минрегион приводил большое расхождение между районами (в 30 раз между наиболее населенным районом - Харьковским и наименее населенным - Полесским на Киевщине, где большая часть населенных пунктов, включая райцентр, была эвакуирована после аварии на ЧАЭС) как один из аргументов в пользу изменения границ. Но что мы получили взамен? Согласно проекту, представленным Минрегионом в начале лета, расхождение между наиболее и наименее населенными районами составляло ... более чем 20 раз. Вот уж действительно - не умер, так сдох. Более того, внесенные накануне голосования в ВР в середине июля коррективы сохранили Верховинский район с населением 30,5 тыс. То есть, расхождение с самым населенным (опять Харьковским - 1 млн 760 тыс.) - почти 60-кратное. В Европе таких расходжений между административно-территориальными единицами одного уровня нет, если не учитывать общин (общиной может быть как несколько почти опустевших горных сел, где вместе осталось несколько сот жителей, так и полумиллионный город).

Основная причина подобных расхождений - то, что в состав районов включили все крупные города, которые до сих пор имели областное подчинение, включая почти полуторамиллионным Харьковом. С одной стороны, вроде и неплохо, что районные бюджеты будут наполняться также за счет крупных городов. Но возьмем тот самый новый Харьковский район. 80% его населения проживает в Харькове. Это означает, что депутатский корпус на 80% будут выбирать жители Харькова. А по опыту предыдущих местных выборов можно прогнозировать, что в совете нового Харьковского района жители Харькова составят 85-90%. А теперь угадайте, куда они направят районный бюджет и где будут «оптимизировать» объекты инфраструктуры? И не станут ли с таким подходом богатые еще богаче, а бедные - беднее?

Включение в состав районов крупных городов, очевидно - исключительно политический расчет нынешней власти. Ведь в той же Польше в состав повятов не входят города с населением даже в 100 тыс. Наша же власть, очевидно, имеет далеко идущие планы подчинить власти префектов мэров крупных городов, которые в последнее время кое стали проявлять несогласие с президентом.
 
Но это еще полбеды. Большие противоречия закладывает формирования территории районов, граничащих с крупными городами. Анатолий Мельничук обратил внимание на то, что вокруг Киева, например, они расходятся от города радиально, объединяя как пригородную зону, так и отдаленные депрессивные общины. Тоже якобы неплохая идея - поддержать отдаленные села за счет пригородных.
 
Но в жизни все выглядит следующим образом. В селах Новые и Старые Петровцы Вышгородского района вместе живет более 11 тыс. человек. Это почти вдвое больше, чем в Полесской ОТО (бывшем Полесском районе), которая по новому разделением тоже вошла в Вышгородский район. Соответственно, пригородные села будут лучше представлены в райсовете. В пригородных селах важная проблема - пропускная способность дорог, на которых в часы пик возникают пробки. Поэтому райсовет скорее будет направлять средства на расширение дорог в пригородной зоне, чем на ремонт разбитой в хлам дороги к какому-то маленькому полесскому селу. Даром, что до него из-за разбитой дороги транспорт уже не может проехать. Кроме того, будет ли заниматься развитием сельского хозяйства райсовет, если значительная, если не большая часть избирателей будет ездить на работу в большой город?
 
Именно поэтому Анатолий Мельничук отмечает, что основным критерием проведения границ должен быть тип хозяйствования. Поэтому, по его мнению, было бы лучше отнести пригородные территории к одним районам, а аграрные - к другим, создав вокруг крупных городов районы, которые занимали бы только пригородные территории. Именно такая ситуация наблюдается во Франции, где 3 прилегающих к Парижу департамента представляют собой сплошную застройку, перемежающуюся парками - и никаких тебе полей.

К тому же количество населения, как считает Анатолий Мельничук, не должно быть главным показателем. Он объясняет: редконаселенная местность - еще не причина для того, чтобы житель какого-то маленького села не смог получить какой-то государственной услуги только потому, что в райцентр невозможно добраться. А с этим была проблема во многих селах еще до укрупнения районов. После изменения границ районов с новыми райцентрами не будет иметь прямого сообщения львиная доля сел. Итак, селянам придется ехать в райцентры с несколькими пересадками. И такая дорога мало того, что займет целый день, да еще и ударит по карману пенсионеров. Чтобы ситуация изменилась, нужно желание создавать новые маршруты как со стороны перевозчиков, так и со стороны власти, которая утверждает и формирует маршрутную сеть. А для стимулирования улучшения транспортного сообщения в сельской местности власть ничего не делала и тогда, когда до райцентров было значительно ближе, чем после нынешней реформы. Сейчас, учитывая возможности бюджета, на это еще меньше надежды.

Но самой большой проблемой Анатолий Мельничук считает отсутствие достаточно обоснованных перспективных планов развития территорий: такие документы есть в ряде ОТГ и пока ни в одном из районов, но они выполнены на скорую руку и потому - чисто формально. Например, в той же Польше немало консультативных организаций, институтов, которые по заказу общин могут разработать стратегию развития. У нас же подобные документы пишут все, кому не лень по шаблону и для «галочки». Поэтому неудивительно, что ни один из созданных таким образом индустриальных парков, например, не работает. Также А. Мельничук отмечает очень короткий и не всегда обоснованный список критериев способности местных общин: например, в США список критериев рейтинга общин очень длинный.

Таким образом, вместо того, чтобы всесторонне подготовить реформу административно-территориального устройства - общую, а не только на низовом уровне, все взвесить, проанализировать опыт других стран, оценить реалистичность переноса этого опыта в наши условия, наша власть запрягла лошадь позади телеги. Мы изменили границы районов еще до того, как четко определить полномочия районной власти в новых условиях, создать инфраструктуру учреждений, специализирующихся на развитии территорий, определиться со структурой власти в районе - префект, райисполком или что-то еще.
 
Причем с районами получилось гораздо хуже, чем с ОТО. Общины крайней мере на первых порах формировались на основании инициативы граждан «снизу». И только потом перешли к административному формированию общин. Что, как отметили ученые, сразу же снизило качество сформированных таким образом общин. Именно такие общины точно повторяли пределы района, ведь создавались исключительно по воле главы РГА, который рассчитывал возглавить ОТО и не хотел терять ни одного клочка территории, которую считал своей. А границы районов перекроили почти исключительно в административном порядке, только в последние дни внеся в судьбоносное постановление ВР коррективы «на коленке», услышав протесты жителей некоторых территорий. А что быстро делается, то слепое родится.
 

Богдан Малиновский, b.malinovskiy@univest-media.com

Интервью
Сергей Потапов, менеджер по развитию плодоовощного бизнеса Украинского проекта бизнес-развития плодоовощеводства, как оказалось, давно знаком с ореховой тематикой. А сейчас среди партнеров проекта есть и одно объединение производителей... Подробнее
Прошлой осенью сайт «Пропозиція» побывал в гостях у кооператоров Днепровской области. Немалую помощь в его становлении, а впоследствии - кооперативных объединений, оказала Кооперативная академия, которая работает в г. Днепр. Ее возглавляет... Подробнее

1
0