Про­бле­ми са­мовільно­го зай­нят­тя та ви­ко­ри­с­тан­ня зе­мель­них діля­нок

Використання землі в межах правового поля є першочерговим завданням для будь-якого сільськогосподарського виробника. З одного боку, це гарантує йому стабільне провадження господарської діяльності, забезпечує право власності на посіви та врожай
із таких земель; з другого — належним чином документально оформлені землі є підставою для господаювання за пільгового податкового режиму (фіксований сільськогосподарський податок, спеціальний режим ПДВ).

С. Сле­са­рен­ко, юрист ЮК Jurimex
www.jurimex.com

На сьо­годні ор­га­ном, що здійс­нює кон­троль за ви­ко­ри­с­тан­ням та охо­ро­ною зе­­мель, є Дер­жав­на інспекція сіль­­­сько­го гос­по­дар­ст­ва. По­ряд з цим, Дер­жав­на еко­логічна інспекція та­кож наділе­на кон­троль­ни­ми функціями у га­лузі до­дер­жан­ня за­конів у сфері охо­ро­ни на­вко­лиш­нь­о­го се­ре­до­ви­ща, що охоп­лює й охо­ро­ну зе­мель.
Об’єктом дер­жав­но­го кон­тро­лю за ви­ко­ри­с­тан­ням та охо­ро­ною зе­мель є всі землі в ме­жах те­ри­торії Ук­раїни.
На­га­даємо, що за чин­ним на сьо­годні за­ко­но­дав­ст­вом зем­ля мо­же пра­­­вомірно ви­ко­ри­с­то­ву­ва­тись на під­­­­ста­ві та­ких пра­во­вста­нов­лю­ю­чих до­ку­ментів:
Œ   Дер­жав­ний акт на пра­во влас­ності на зе­мель­ну ділян­ку (ви­да­ний до 01.01.2013 р.) або свідоцтво про пра­во влас­ності (ви­да­не після 01.01.2013 р.);
   До­говір орен­ди землі, за­реєстро­ва­ний дер­жав­ним ор­га­ном зе­мель­них ре­сурсів до 01.01.2013 р., або пра­во ко­ри­с­ту­ван­ня за яким за­реєстро­ва­но реєстраційною служ­бою після 01.01.2013 р.;
Ž   Дер­жав­ний акт на пра­во постійно­го ко­ри­с­ту­ван­ня;
   До­го­во­ри су­перфіцію, емфітев­зи­су, сервіту­ту.
Зви­чай­но, ук­ла­ден­ню до­го­ворів орен­ди землі дер­жав­ної та ко­му­наль­ної влас­ності має пе­ре­ду­ва­ти склад­на та три­ва­ла про­це­ду­ра — роз­роб­ка та по­го­д­жен­ня зем­лев­по­ряд­ної до­ку­мен­тації, її за­твер­д­жен­ня по­вно­важ­ним ор­га­ном вла­ди то­що.
От­же, ви­ко­ри­с­тан­ня землі без вка­за­них ви­ще до­ку­ментів або з по­ру­шен­ня­ми по­ряд­ку на­дан­ня дер­жав­них та ко­му­наль­них зе­мель мож­на роз­гля­да­ти як по­ру­шен­ня зе­мель­но­го за­ко­но­дав­ст­ва. Од­нак, за­леж­но від кон­крет­ної си­ту­ації, відповідальність за такі по­ру­шен­ня бу­де різною, а то й уза­галі відсут­ня.

Се­ред по­ру­шень зе­мель­но­го за­ко­но­дав­ст­ва пи­тан­ня са­мовільно­го ви­ко­ри­с­тан­ня землі дав­но вже пе­рей­ш­ло в ка­те­горію найбільш об­го­во­рю­ва­них у сфері зе­мель­них пра­вовідно­син. Особ­ли­во це сто­сується зе­мель дер­жав­ної та ко­му­наль­ної влас­ності, за за­конністю ви­ко­ри­с­тан­ня яких ду­же прискіпли­во слідку­ють ба­га­то кон­тро­лю­ю­чих ор­ганів, у то­му числі ор­га­ни про­ку­ра­ту­ри.
Виз­на­чен­ня «са­мовільно­го зай­нят­тя зе­мель­ної ділян­ки» містить­ся у ст. 1 За­ко­ну Ук­раїни «Про дер­жав­ний кон­троль за ви­ко­ри­с­тан­ням та охо­ро­ною зе­мель».
Під цим терміном ро­зуміють­ся будь-які дії, що свідчать про фак­тич­не ви­ко­ри­с­тан­ня зе­мель­ної ділян­ки за відсут­ності відповідно­го рішен­ня ор­га­ну ви­ко­нав­чої вла­ди чи ор­га­ну місце­во­го са­мо­вря­ду­ван­ня про її пе­ре­да­чу у власність, або на­дан­ня у ко­ри­с­ту­ван­ня (орен­ду), або за відсут­ності вчи­не­но­го пра­во­чи­ну що­до та­кої зе­мель­ної ділян­ки, за ви­нят­ком дій, які відповідно до за­ко­ну є пра­вомірни­ми.
Ли­с­том Дер­жав­но­го коміте­ту Ук­раї­­ни зе­мель­них ре­сурсів №14-17-4/12991 від 11.11.2008 р. «Що­до за­сто­су­ван­ня терміна “са­мовільне зай­нят­тя зе­мель­ної ділян­ки”» (далі — Лист Держ­ком­зе­му) роз’яс­не­но, що ви­ко­ри­с­тан­ня зе­мель­ної ділян­ки на підставі будь-яких інших рішень, крім як рішен­ня ком­пе­тент­но­го ор­га­ну про на­­дан­ня ділян­ки в ко­ри­с­ту­ван­ня або у власність (на­при­к­лад, рішен­ня про на­дан­ня доз­во­лу на роз­­роб­ку про­ек­ту відве­ден­ня зе­мель­ної ділян­ки), слід виз­на­ча­ти як са­мовільне зай­нят­тя зе­мель­ної ділян­ки.
З вка­за­но­го роз’яс­нен­ня до­хо­ди­мо  вис­нов­ку, що ви­ко­ри­с­тан­ня зем­лі дер­жав­­ної та ко­му­наль­ної влас­ності без ук­ла­де­но­го до­го­во­ру орен­ди землі, але після прий­нят­тя рішен­ня ор­га­ну вла­ди про на­дан­ня землі в орен­ду хо­ча і бу­де по­ру­шен­ням зе­мель­но­го за­ко­но­дав­ст­ва, од­нак не мо­же роз­гля­да­ти­ся як са­мо­ві­ль­­­не зай­нят­тя. Відповідно, такі дії не мож­на кваліфіку­ва­ти за ст. 197-1 Кри­мі­на­ль­но­го ко­дек­су та 53-1 Ко­дек­су Ук­­раї­ни про адміністра­тивні пра­во­по­ру­шен­ня.

Од­нак це не свідчить про непотрібність ук­ла­ден­ня до­го­во­ру орен­ди землі. Ад­же зволікан­ня з під­пи­сан­ням до­го­во­ру та реєстрацією пра­ва орен­ди після от­ри­ман­ня рішен­ня ор­га­ну вла­ди про на­дан­ня землі мо­же свідчи­ти про намір орен­да­ря уник­ну­ти спла­ти оренд­них пла­тежів. Це мо­же вик­ли­ка­ти обгрун­то­вані пре­тензії з бо­ку ор­га­ну вла­ди — роз­по­ряд­ни­ка землі або ор­ганів про­ку­ра­ту­ри.
Важ­ли­вим є те, що са­ме орен­дар по­ви­нен бу­ти пер­шочер­гово зацікав­ле­ним у на­леж­но­му оформ­ленні прав на зем­лю з при­чин, на­ве­де­них ви­ще.
По­ряд з тим, вар­то пам’ята­ти, що ук­ла­де­ний до­говір орен­ди сам по собі ще не вва­жається за­кон­ною підста­вою ко­ри­с­ту­ван­ня зе­мель­ною ділян­кою.
Так, в Листі Держ­ком­зе­му за­зна­че­но, що уго­ди, на підставі яких осо­ба мо­же на­бу­ва­ти пра­во ко­ри­с­ту­ван­ня зе­мель­ною ділян­кою, на­бу­ва­ють чин­ності після їхньої дер­жав­ної реєстрації. З 2013 р., зі ска­су­ван­ням інсти­ту­ту реєстрації до­го­ворів, це за­сте­ре­жен­ня слід тлу­ма­чи­ти як не­обхідність реєстрації ре­чо­вих прав на зем­лю, що ви­ни­ка­ють на підставі ук­ла­де­них до­го­ворів. Та­ка реєстрація прав є обов’яз­ко­вою пе­ре­ду­мо­вою ви­­ник­­нен­ня пра­ва орен­ди та мож­ли­вості по­вноцінно­го, за­кон­но­го ви­ко­ри­с­тан­ня землі. При цьо­му від­сут­ність реєстрації відповідних прав на зем­лю, що ви­ник­ли за до­го­во­ром,  не мож­на кваліфіку­ва­ти як са­мовільне ви­ко­ри­с­тан­ня зе­мель­ної ділян­ки. Від­по­відно до роз’яс­нен­ня, ви­кла­де­но­го в Лис­ті Держ­ком­зе­му, та­ке пра­во­по­ру­шен­ня вар­то роз­гля­да­ти як ко­ри­с­ту­ван­ня зе­мель­ною ділян­кою без пра­во­вста­нов­лю­ю­чих до­ку­ментів.

До­сить по­ши­ре­ною є си­ту­ація, ко­ли сільгоспви­роб­ник після прид­бан­ня будівель та спо­руд з об’єктив­них та суб’єктив­них при­чин не мо­же за­без­пе­чи­ти швид­ке оформ­лен­ня прав на зем­лю під куп­ле­ни­ми об’єкта­ми не­ру­хо­мості.
Ви­хо­дя­чи з Ли­с­та Держ­ком­зе­му, ви­ко­ри­с­тан­ня землі під будівля­ми та спо­ру­да­ми до реєстрації прав на зем­лю та­кож не мож­на вва­жа­ти са­мовільним зай­нят­тям. Такі вис­нов­ки грун­ту­ють­ся на по­ло­жен­нях ст. 120 Зе­мель­но­го ко­дек­су Ук­раїни. Згідно з цією стат­тею до осо­би, яка на­бу­ла пра­во влас­ності на жит­ло­вий бу­ди­нок, будівлю або спо­ру­ду, пе­ре­хо­дить пра­во влас­ності або пра­во ко­ри­с­ту­ван­ня на зе­мель­ну ділян­ку, на якій розміще­но відповідне не­ру­хо­ме май­но, без зміни її цільо­во­го при­зна­чен­ня в об­сязі та на умо­вах, вста­нов­ле­них для по­пе­ред­нь­о­го зем­ле­влас­ни­ка (зем­ле­ко­ри­с­ту­ва­ча).
Зно­ву ж, не­зва­жа­ю­чи на те, що ст. 120 ЗК Ук­раїни закріплює пра­во ко­ри­с­ту­ван­ня зем­лею під куп­ле­ни­ми бу­­дівля­ми та спо­ру­да­ми, це не поз­бав­ляє но­во­го влас­ни­ка не­ру­хо­мості від не­обхідності оформ­лен­ня прав на зем­лю в ус­та­нов­ле­но­му по­ряд­ку.

За ви­ко­ри­с­тан­ня зе­мель­ної ділян­ки без пра­во­вста­нов­лю­ю­чих до­ку­ментів чин­­­ним за­ко­но­дав­ст­вом відповідальність пря­мо не пе­ред­ба­че­на. Зви­чай­но, це не стосується ви­падків за­бруд­нен­ня зе­мель, спри­чи­нен­ня іншої шко­ди на­вко­лиш­нь­о­му се­ре­до­ви­щу, а та­кож до мож­ли­вості при­тяг­нен­ня до ци­­віль­но-пра­во­вої (май­но­вої) від­по­відаль­ності.
По­ста­но­вою Пле­ну­му Ви­що­го Гос­по­дарсь­ко­го Су­ду Ук­раїни № 6 від 17.05.2011 р. «Про де­які пи­тан­ня прак­ти­ки роз­гля­ду справ у спо­рах, що ви­ни­ка­ють із зе­мель­них відно­син» (далі — По­ста­но­ва) виз­на­че­но, що з ви­ник­нен­ням прав влас­ності на будівлю або спо­ру­ду в осо­би ви­ни­кає пра­во от­ри­ма­ти зе­мель­ну ділян­ку в ко­ри­с­ту­ван­ня, а роз­г­ля­ну­ти та­ке пи­тан­ня та прий­ня­ти відповідне рішен­ня у терміни, вста­нов­лені за­ко­ном, зо­­­бов’яза­ний відповідний по­вно­важ­ний ор­ган ви­ко­нав­чої вла­ди або ор­ган місце­во­го са­мо­вря­ду­ван­ня. То­му відсутність у та­кої осо­би пе­ре­оформ­ле­них на її ім’я пра­во­вста­нов­лю­ю­чих до­ку­ментів на зе­мель­ну ділян­ку не мо­же свідчи­ти про на­явність в її діях та­ко­го по­ру­шен­ня, як «са­мовільне зай­нят­тя зе­мель­ної ділян­ки». Відповідно, в та­ких ви­пад­ках по­ло­жен­ня статті 212 ЗК Ук­раїни (по­вер­нен­ня са­мовільно зай­ня­тих зе­мель­них діля­нок) за­сто­су­ван­ню не підля­га­ють.
Водночас не вар­то вва­жа­ти, що в разі візи­ту інспек­то­ра до підкон­т­роль­но­го  суб’єкта, який має зем­лю у ко­ри­с­ту­ванні або у влас­ності без до­статніх на те пра­во­вих підстав, останньому нічо­го не за­гро­жує. Як мінімум, інспек­тор за ре­зуль­та­та­ми пе­ре­вірки, у разі ви­яв­лен­ня невідпо­від­ності дій підкон­т­роль­но­го суб’єкта нор­мам зе­мель­но­го за­ко­но­дав­ст­ва, зо­бов’я­за­ний скла­с­ти акт пе­ревірки та ви­да­ти при­пис про усу­нен­ня по­ру­шень у виз­на­че­ний термін. Після закінчен­ня та­ко­го стро­ку фер­­­мер мо­же бу­ти при­тяг­ну­тий до відповідаль­ності згідно зі ст. 188-5 КУ­пАП, за не­ви­ко­нан­ня за­кон­них роз­по­ря­д­жень по­са­до­вих осіб кон­тро­лю­ю­чо­го ор­га­ну. Як­що і після цьо­го жод­них дій що­до ви­ко­нан­ня при­писів не бу­ло за­­сто­со­ва­но, інспек­тор має пра­во пе­ре­да­ти інфор­мацію про ма­теріали пе­ре­вірки відповідній сільській, се­лищній чи міській раді, до відповідно­го ор­га­ну ви­ко­нав­чої вла­ди (за місцем роз­та­шу­ван­ня зе­мель­ної ділян­ки), те­ри­торіаль­но­му ор­га­ну Міністер­ст­ва до­ходів і зборів або до ор­­ганів про­ку­ра­ту­ри.
Як­що офор­ми­ти пра­во ко­ри­с­ту­ван­ня в за­кон­но­му по­ряд­ку у вста­нов­лені при­пи­сом терміни ви­­роб­ни­кові не вда­лось, діючи в своїх інте­ре­сах для по­­пе­­ре­д­жен­ня ви­­ник­­­­­нен­ня не­га­тив­них наслідків, не­­обхідно як мінімум роз­по­ча­ти про­це­ду­ру оформ­лен­ня землі.
Так, до­стат­нь­ою га­рантією непри­тяг­нен­ня зем­ле­ко­ри­с­ту­ва­ча до відпо­ві­да­ль­ності за по­ру­шен­ня зе­мель­но­го за­ко­но­дав­ст­ва, на дум­ку Пле­ну­му Ви­що­го Гос­по­дарсь­ко­го Су­ду Ук­раїни, є вжит­тя влас­ни­ком не­обхідних за­ходів щодо оформ­лен­ня сво­го пра­ва зем­ле­ко­ри­с­ту­ван­ня в за­кон­но­му по­ряд­ку. Це мо­же бу­ти звер­нен­ня влас­ни­ка не­ру­хо­мості до ком­пе­тент­но­го ор­га­ну вла­ди про на­дан­ня доз­во­лу на роз­роб­ку зем­лев­по­ряд­ної до­ку­мен­тації для оформ­лен­ня пра­ва орен­ди. При цьо­му Ви­щим Су­дом ак­цен­тується ува­га на то­му, що фак­тич­ний зем­ле­ко­ри­с­ту­вач наділе­ний пра­вом ко­ри­с­ту­ван­ня, яко­му ко­ре­с­пон­дується обов’язок ком­пе­тент­но­го ор­га­ну що­до на­дан­ня мож­ли­вості оформ­лен­ня та­ко­го пра­ва в за­кон­но­му по­ряд­ку.
З ме­тою не­до­пу­щен­ня по­ру­шен­ня прав влас­ни­ка не­ру­хо­мо­го май­на (фак­тич­но­го зем­ле­ко­ри­с­ту­ва­ча) до мо­мен­ту візи­ту інспек­то­ра або до мож­ли­во­го су­до­во­го роз­гля­ду з при­во­ду цього пи­тан­­ня мо­же бу­ти ко­ри­сним ук­ла­ден­ня до­го­во­ру з ліцен­зо­ва­ною ор­ганізацією на пред­мет ви­го­тов­лен­ня зем­лев­по­ряд­ної до­ку­мен­тації, пе­ред­ба­че­ної за­ко­ном.

Го­во­ря­чи про відповідальність за са­мовільне зай­нят­тя зе­мель­них діля­нок, вар­то зга­да­ти, що у зв’яз­ку з прий­нят­тям За­ко­ну Ук­раїни «Про вне­сен­ня змін до де­я­ких за­ко­но­дав­чих актів Ук­раїни що­до по­си­лен­ня відповідаль­ності за са­мовільне зай­нят­тя зе­мель­ної ділян­ки» від 13.04.2012 р. розміри ад­­міністра­тив­них штрафів бу­ло збіль­ше­но, а та­кож по­си­ле­но за­хо­ди кримі­на­ль­ної відпо­ві­да­ль­ності.
На сьо­годні са­мовільне зай­нят­тя зе­мель­ної ділян­ки згідно з ч. 1 ст. 197-1 Криміна­ль­но­го ко­дек­су Ук­раї­ни, у разі за­вдан­ня знач­ної шко­ди влас­ни­ку чи за­кон­но­му ко­ри­с­ту­ва­чу зе­мель­ної ділян­ки, ка­рається штра­фом від 3400 до 5100 грн або аре­ш­том стро­ком до ше­с­ти місяців. При цьо­му у 2014 р. знач­ною виз­начено шко­ду у розмірі 60 900 грн і більше.
Ст. 531 КУ­пАП за са­мовільне зай­нят­тя зе­мель­ної ділян­ки, за відсут­ності оз­нак криміна­ль­них діянь, пе­ред­ба­че­но відповідальність у ви­гляді штра­фу: для гро­ма­дян — від 170 до 850 грн, для по­са­до­вих осіб — від 340 до 1700 грн.
Ст. 376 Цивільно­го ко­дек­су Ук­раїни пе­ред­ба­чає відповідальність за са­мові­ль­не будівництво, зо­к­ре­ма те, яке бу­ло здійсне­но в ре­зуль­таті відсут­ності не­об­хід­них доз­волів для от­ри­ман­ня зе­мель­ної ділян­ки, у ви­гляді зне­сен­ня са­­мовільно­го будівництва або виз­нан­ня пра­ва на са­мо­чин­не будівництво за влас­ни­ком або ко­ри­с­ту­ва­чем зе­мель­ної ділян­ки.
У вирішенні пи­тан­ня про виз­на­чен­ня розміру шко­ди, за­подіяної са­мо­ві­ль­ним зай­нят­тям зе­мель­ної ділян­ки, ор­га­ни кон­тро­лю ке­ру­ють­ся Ме­то­ди­кою виз­на­чен­ня розміру шко­ди, за­подіяної внаслідок са­мовільно­го зай­нят­тя зе­­мель­них діля­нок, ви­ко­ри­с­тан­ня зе­­мель­них діля­нок не за цільо­вим при­зна­чен­ням, знят­тя грун­то­во­го по­кри­ву (ро­дю­чо­го ша­ру грун­ту) без спеціаль­но­го доз­во­лу, за­твер­д­же­ною По­ста­но­вою Ка­­біне­ту Міністрів Ук­раїни №963 від 25.07.2007 р. Слід за­зна­чи­ти, що розмір шко­ди виз­на­чається за за­галь­ною фор­му­лою; за ос­но­ву бе­реть­ся се­ред­нь­о­річ­ний розмір до­хо­ду за­леж­но від об­ла­с­тей та місце­во­с­тей, що на­ве­дені в до­дат­ку до Ме­то­ди­ки. Так, на­при­клад, най­ви­щий дохід від ви­ко­ри­с­тан­ня землі сільсько­го­с­по­дарсь­ко­го при­зна­чен­ня вста­нов­ле­но на те­ри­торії м. Се­ва­с­то­поль та відповідно­го ок­ру­гу (2959 грн), най­ниж­чий — у гірській ча­с­ти­ні Львівської об­ласті (392 грн).
Слід пам’ята­ти, що най­кра­щим спо­со­бом підго­тов­ки до пе­ревірок інспек­то­ра­ми Держсільгоспінспекції, ор­ганів про­ку­ра­ту­ри то­що є за­вчас­не вжит­тя не­обхідних за­ходів, іноді ду­же про­стих і фінан­со­во не­ви­т­рат­них. Потрібно ма­ти до­ка­зи, що осо­ба вжи­ва­ла певних  за­ходів до оформ­лен­ня землі. Втім, це не мо­же за­побігти відповідаль­ності за ви­ко­ри­с­тан­ня зе­мель дер­жав­ної та ко­му­наль­ної влас­ності без будь-яких підстав — чи рішен­ня ор­га­ну вла­ди, чи ви­мо­га за­ко­ну, наприклад, як ст. 120 ЗК Ук­раїни.