ЗАКОН — НЕ ДИШЛО... (повна версія)

Зазначимо, що Комітет Верховної Ради України з питань аграрної політики та земельних відносин не був профільним під час підготовки та прийняття цього Закону. Проте сьогодні експерти вимагають від Комітету негайного втручання у вирішення законодавчих проблем, які неодмінно виникнуть унаслідок дії нового Закону та призведуть до руйнації вже діючої системи складських свідоцтв на зерно.
В аналітичній записці на ім’я голови Комітету ВР Івана Томича зазначається, що запровадження складських документів на зерно передбачалося Законом України “Про зерно та ринок зерна в Україні” (далі ЗУ “Про зерно...”), який парламент прийняв ще в липні 2002 року. Саме цей Закон започаткував створення та розвиток системи складських документів на зерно, мета якої забезпечити: легкий та швидкий доступ виробників зерна до короткотермінових банківських кредитів і максимальні гарантії комерційним банкам у разі надання ними таких кредитів.

На виконання цього Закону Кабінет Міністрів та Міністерство агрополітики прийняли низку нормативно-правових актів, спрямованих на забезпечення формування та функціонування системи складських документів, створили органи, зокрема, підприємство “Держреєстри України”, завданнями яких є забезпечення функціонування системи.
Запровадження системи складських документів підтримав Європейський Банк Реконструкції та Розвитку (ЄБРР), який нині реалізує спільний проект із ACDI/VOCA “Впровадження в Україні системи складських документів на зерно”, а до цього здійснював додаткове кредитування через українські комерційні банки або пряме кредитування окремих компаній.
Ця робота вже дала певні результати. За даними Нацбанку України, в 2004 році 25 комерційних банків узяли участь у кредитуванні під складські документи на зерно. За перший квартал 2004 року було видано 169,4 млн грн кредитів. За другий — 525 млн грн. Тобто за перше півріччя 2004 року було видано 694,4 млн грн кредитів, або 132 млн USD.
На сьогодні видано 54 тис. складських документів на зерно. Зі складськими свідоцтвами працюють близько 340 зернових складів. Бланки складських документів є оригінальними і надійними за ступенями захисту. Відпрацьовуються системи реєстрації документів. За рахунок створеної системи загальна сума залучених кредитів під складські документи на зерно становить 532,5 млн USD.

Отже, як зазначають експерти, є підстави твердити, що система складських документів уже на стадії формування досягла своєї головної мети: забезпечення виробникам зерна доступу до короткотермінових кредитів.
Треба сказати, що норми ЗУ “Про зерно...” в частині складських документів здебільшого є рамковими. Немає також і механізмів їх реалізації. Це, з одного боку, утруднює впровадження норм Закону, а з іншого, такий підхід є виправданим за відсутності тривалої практики застосування складських документів в Україні, оскільки дає можливість оперативніше реагувати на вимоги часу через нормативно-правові акти органів виконавчої влади. Такої оперативності важко досягнути за допомогою прийняття чи внесення змін до відповідних законів. До того ж, складські документи, використовують тільки на ринку зерна. Тоді як, на думку експертів, практика запровадження складських документів на зерно могла б стати підгрунтям для рамкового закону, який би регулював правовідносини, пов’язані з оформленням, видачею, обігом, погашенням складських документів на інших товарних ринках.
Але на шляху розвитку системи складських документів як фінансового інструменту кредитування сільгоспвиробників став Закон України “Про сертифіковані товарні склади та прості й подвійні складські свідоцтва” (далі ЗУ “Про сертифіковані товарні склади…”). Слід зазначити, що ЗУ “Про зерно...” зобов’язав Кабмін протягом трьох місяців з дня набрання чинності підготувати та подати на розгляд парламенту законопроект про прості та подвійні складські свідоцтва. Такий документ було розроблено й прийнято в першому читанні, хоча ще тоді експерти піддали його гострій критиці. Але згодом Закон все ж було прийнято в другому читанні та в цілому як ЗУ “Про сертифіковані товарні склади...”. Така поспішність спричинила низку суперечностей між Законами “Про сертифіковані товарні склади...” та “Про зерно...” (дивись порівняльну таблицю).
Як підкреслюють експерти, жодних підстав для хвилювання не було б, аби йшлося про теорію права, нормотворчості. Але ж нині мова йде про реально зроблену роботу, про реально існуючу систему складських документів на зерно, яка діє відповідно до ЗУ “Про зерно...”. З набранням чинності нового Закону цю систему треба буде міняти. До того ж, 22 лютого 2005 року Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції своїм листом №53-23/145 на виконання доручення КМУ №1089/1/1-05 від 20 січня 2005 року направило Міністерству агрополітики та Міністерству юстиції на погодження законопроект “Про внесення змін до ЗУ “Про зерно та ринок зерна в Україні”, яким пропонується вилучити з цього Закону норми, пов’язані зі складськими документами на зерно.
У обгрунтуванні потреби прийняття законопроекту є два пов’язані аргументи: зобов’язувальна норма Прикінцевих положень ЗУ “Про сертифіковані товарні склади...” — у двомісячний строк подати до ВР пропозиції щодо приведення законодавчих актів у відповідність із цим Законом; формування єдиних принципів системи складських свідоцтв на всіх товарних ринках в Україні. Коментуючи цей документ, експерти зазначають, що бажання створити єдині принципи функціонування системи складських свідоцтв — добрі, але, по-перше, система складських документів на зерно є єдиною на сьогодні, тому досвід її формування мав би лягти в основу майбутнього рамкового законодавства; по-друге, на інших товарних ринках поки що не спостерігається інтересу до складських документів; по-третє, дія ЗУ “Про сертифіковані товарні склади...” не поширюється на значну кількість товарних ринків, про що йдеться в преамбулі, отже, він не є загальним, не регулює всі товарні ринки; по-четверте, дія названого Закону не поширюється на складську квитанцію, яка передбачена як ЗУ “Про зерно...”, так і Цивільним кодексом. Зазначимо також, що товарні ринки дуже відрізняються один від одного за природою та значущістю у суспільстві (особливо, коли мовиться про ринки сільськогосподарської продукції), тому до них застосовують різні підходи та механізми регулювання, в тому числі сертифікації товарних складів. Виходячи з цього, у експертів виникає великий сумнів стосовно доцільності існування єдиного уповноваженого органу, який буде здійснювати сертифікацію товарних складів, як це передбачено Прикінцевими положеннями ЗУ “Про сертифіковані товарні склади...”. До того ж, специфічність ринків сільгосппродукції, особливо ринку зерна, підтверджує світова практика: в країнах, де застосовують складські документи на зерно, ця система є окремою, специфічною, з окремим спеціальним регулюванням.

Отже, готуючи зазначений законопроект, як вважають експерти, Мінекономіки формально поставилося до проблеми. Фахівці міністерства не вивчили проблему, не перейнялися її сутністю. Такий підхід може завдати серйозної шкоди аграріям, оскільки зменшить їхні можливості одержати кредити під складські документи на зерно. А використання цих документів як надійного фінансового інструмента вимагає створення цілісної системи, тобто сукупності кількох дуже важливих елементів, причому відсутність будь-якого з них серйозно компрометує систему або призводить до її неефективності. Невід’ємним елементом цієї системи є правові норми, які визначають її об’єкти та суб’єкти, їхній статус та регулюють відносини між ними. Отже, правові норми повинні забезпечувати: привабливість складських документів на зерно як фінансового інструмента (вигода); простоту використання; надійність для всіх учасників відносин; стабільність їх існування (довіра); прозорість системи.

До речі, й сам ЗУ “Про зерно...” теж нині потребує вдосконалення. Як зазначають експерти, цього вимагає практика застосування складських документів на зерно. Наприклад, для підвищення їх надійності та привабливості доцільно створити Гарантійний фонд виконання зобов’язань за складськими документами, що потрібно було б відобразити в нормах зазначеного Закону. Треба також виписати положення про створення єдиного реєстру складських документів тощо. І нині група фахівці зацікавлених організацій (за участю Мінагрополітики та за підтримки Проекту впровадження складських документів на зерно в Україні) на підставі аналізу досвіду застосування складських документів готує пропозиції про внесення змін і доповнень до ЗУ “Про зерно...” для його поліпшення.
Бо таких норм немає і в новому Законі. Отже, змінювати нині недосконалий документ на ще недосконаліший — хибна і дорога практика законотворчості. Виходячи із сказаного, експерти заперечують, що реалізація ЗУ “Про внесення змін до ЗУ “Про зерно...” не потребує фінансових та інших матеріальних ресурсів, насправді знадобляться значні ресурси, в тому числі фінансові, на зміну вже зробленого та на створення нової системи.
Щоб не допустити руйнації системи кредитування сільгоспвиробників під складські документи на зерно, експерти пропонують таке: не приймати ЗУ “Про внесення змін до ЗУ “Про зерно...” та не поширювати дію ЗУ “Про сертифіковані товарні склади...” на ринок сільськогосподарської продукції шляхом прийняття ЗУ “Про внесення доповнень до ЗУ “Про сертифіковані товарні склади та прості й подвійні складські свідоцтва”.