Сучасні реалії порядку зміни цільового призначення земельної ділянки

Р. До­ро­шен­ко, юрист ЮК Jurimex

Ос­нов­ни­ми нор­ма­тив­но-пра­во­вими ак­та­ми, які ре­гу­лю­ють за­зна­че­ний про­цес, є Зе­мель­ний ко­декс (ЗК) Ук­раїни, За­ко­ни Ук­раїни «Про зем­ле­устрій»,  «Про Дер­жав­ний зе­мель­ний ка­дастр», «Про дер­жав­ну реєстрацію ре­чо­вих прав на не­ру­хо­ме май­но та їх об­тя­жень» то­що.
Та­кож слід звер­ну­ти ува­гу на те, що сам по­ря­док зміни цільо­во­го при­зна­чен­ня зе­мель­ної ділян­ки з 2012 р. за­знав істот­них змін. У ціло­му про­це­ду­ру бу­ло спро­ще­но, за­вдя­ки чо­му на­разі во­на зай­має мен­ше ча­су.

Визначення понять «категорія землі» та «цільове призначення земельної ділянки».
Ос­но­вою для виз­на­чен­ня цільо­во­го при­зна­чен­ня зе­мель­ної ділян­ки є виз­нан­ня її на­леж­ності до відповідної ка­те­горії зе­мель. Поділ зе­мель­но­го фон­ду країни на ка­те­горії пе­ред­ба­че­ний ст. 18 ЗК Ук­раїни. На жаль, са­мих виз­на­чень вка­за­них по­нять ко­декс не на­во­дить.
Так, відповідно до вка­за­ної статті ко­дек­су, до зе­мель Ук­раїни на­ле­жать усі землі в ме­жах її те­ри­торії (у то­му числі ос­т­ро­ви та землі, зай­няті вод­ни­ми об’єкта­ми), які за ос­нов­ним цільо­вим при­зна­чен­ням поділя­ють­ся на ка­те­горії.
От­же, кож­на зе­мель­на ділян­ка в обов’яз­ко­во­му по­ряд­ку на­ле­жить до пев­ної ка­те­горії зе­мель. Ка­те­горії зе­мель Ук­раїни ма­ють особ­ли­вий пра­во­вий ре­жим, уста­нов­ле­ний як нор­ма­ми ко­дек­су, так і інши­ми нор­ма­тив­но-пра­во­ви­ми ак­та­ми.
Згідно зі ст. 19 ЗК Ук­раїни землі Ук­раїни за ос­нов­ним цільо­вим при­зна­чен­ням поділя­ють­ся на такі ка­те­горії:
Œ   землі сільсько­го­с­по­дарсь­ко­го при­зна­чен­ня;
   землі жит­ло­вої та гро­мадсь­кої за­бу­до­ви;
Ž   землі при­род­но-за­повідно­го та іншо­го при­ро­до­охо­рон­но­го при­зна­чен­ня;
   землі оз­до­ров­чо­го при­зна­чен­ня;
   землі ре­к­ре­аційно­го при­зна­чен­ня;
   землі істо­ри­ко-куль­тур­но­го при­зна­чен­ня;
   землі лісо­го­с­по­дарсь­ко­го при­зна­чен­ня;
   землі вод­но­го фон­ду;
   землі про­мис­ло­вості, транс­пор­ту, зв’яз­ку, енер­ге­ти­ки, обо­ро­ни та іншо­го при­зна­чен­ня.
Сто­сов­но по­нят­тя «цільо­ве при­зна­чен­ня зе­мель­ної ділян­ки» ст. 1 За­ко­ну Ук­раїни «Про зем­ле­устрій» за­зна­чає, що це ви­ко­ри­с­тан­ня зе­мель­ної ділян­ки за при­зна­чен­ням, виз­на­че­ним на підставі до­ку­мен­тації із зем­ле­у­с­т­рою у вста­нов­ле­но­му  за­ко­но­дав­ст­вом по­ряд­ку.
Пе­релік цільо­вих при­зна­чень землі на­ве­де­но в На­казі Держ­ком­зе­му Ук­раїни № 548 від 23.07.2010 р. «Про за­твер­джен­ня Кла­сифікації видів цільо­во­го при­зна­чен­ня зе­мель».
З аналізу норм ЗК Ук­раїни вба­чається, що в рам­ках кож­ної ка­те­горії існує ве­ли­ка кількість цільо­вих при­зна­чень. На­при­клад, роз­пай­о­вані зе­мельні ділян­ки ма­ють цільо­ве при­зна­чен­ня «ве­ден­ня то­вар­но­го сільсько­го­с­по­дарсь­ко­го ви­роб­ництва» або «ве­ден­ня осо­би­с­то­го се­лянсь­ко­го гос­по­дар­ст­ва» та від­но­сять­ся до ка­те­горії зе­мель сільсь­ко­го­с­по­дарсь­ко­го при­зна­чен­ня.
Етапи порядку зміни цільового призначення земельної ділянки
Не­обхідно відзна­чи­ти, що ЗК Ук­раїни де­таль­но рег­ла­мен­тує по­ря­док зміни цільо­во­го при­зна­чен­ня зе­мель­них діля­нок са­ме при­ват­ної влас­ності.
Умов­но мож­на виділи­ти такі ета­пи про­це­ду­ри:

   Пер­ший етап
Пе­ред­ба­чає за­мов­лен­ня, роз­роб­лен­ня та по­го­д­жен­ня про­ек­ту із зем­ле­у­с­т­рою що­до відве­ден­ня зе­мель­ної ділян­ки при­ват­ної влас­ності.
Про­ект зем­ле­у­с­т­рою роз­роб­ляється на за­мов­лен­ня влас­ни­ка зе­мель­ної ділян­ки без от­ри­ман­ня відповідно­го доз­во­лу ор­га­ну вла­ди. За­мов­лен­ня влас­ни­ка оформ­люється відповідною за­явою, підпис на якій посвідчується но­таріаль­но та яка є підста­вою для роз­роб­лен­ня зем­лев­по­ряд­ної до­ку­мен­тації.
До по­чат­ку про­це­ду­ри зміни цільо­во­го при­зна­чен­ня зе­мель­ної ділян­ки слід звер­ну­ти ува­гу на де­які особ­ли­вості за­ко­но­дав­ст­ва. Пе­ред за­мов­лен­ням про­ек­ту зем­ле­у­с­т­рою не­обхідно з’ясу­ва­ти пи­тан­ня що­до відповідності за­пла­но­ва­но­го цільо­во­го при­зна­чен­ня зе­мель­ної ділян­ки існу­ю­чим схе­мам зем­ле­у­с­т­рою і техніко-еко­номічним об­грун­ту­ван­ням ви­ко­ри­с­тан­ня та охо­ро­ни зе­мель від­повідної адміністра­тив­но-те­ри­торіаль­ної оди­ниці.  Оскільки у разі невідпо­від­ності за­пла­но­ва­но­го цільо­во­го при­зна­чен­ня вка­за­ним ви­мо­гам про­ект зем­ле­у­с­т­рою не бу­де по­го­д­же­ний та за­твер­д­же­ний, а влас­ник ли­ше ви­т­ра­тить ко­ш­ти на ви­го­тов­лен­ня про­ек­ту.
Так, згідно з ч. 4 ст. 24 За­ко­ну Ук­раї­ни «Про ре­гу­лю­ван­ня місто­будівної дія­ль­­ності» зміна цільо­во­го при­зна­чен­ня зе­мель­ної ділян­ки, яка не відповідає пла­ну зо­ну­ван­ня те­ри­торії та/або де­та­ль­­но­му пла­ну те­ри­торії, за­бо­ро­няє­ться (відповідно до Прикінце­вих по­ло­жень вка­за­но­го за­ко­ну дія да­ної нор­ми до 01 січня 2015 р. не по­ши­рюється на те­ри­то­рії, де згідно з цим за­ко­ном не за­твер­д­жені пла­ни зо­ну­ван­ня або де­тальні пла­ни те­ри­торій).
Відо­мості про на­явність або від­сут­ність вка­за­ної місто­будівної до­ку­мен­тації на те­ри­торії на­се­ле­но­го пунк­ту або за йо­го ме­жа­ми мож­на от­ри­ма­ти, від­по­відно, у місцевій раді або у відділі архі­тек­ту­ри та місто­бу­ду­ван­ня місце­вої ад­мі­­ністрації.
Та­кож вар­то пам’ята­ти, що зміна цільо­­во­го при­зна­чен­ня діля­нок, от­ри­ма­них у про­цесі па­ю­ван­ня ко­лек­тив­них зе­мель, за­бо­ро­не­на. Тоб­то гро­ма­дя­нин, у яко­го у пра­во­вста­нов­лю­ю­чо­му до­ку­менті на зе­мель­ну ділян­ку за­зна­че­но, що він є влас­ни­ком зе­мель­ної ділян­ки для ве­ден­ня то­вар­но­го сільсько­го­с­по­дарсь­ко­го ви­роб­ництва або для ве­ден­ня осо­би­с­то­го се­лянсь­ко­го гос­по­дар­ст­ва, яка виділе­на йо­му із зе­мель­ної ча­ст­ки (паю), не має пра­ва ініціюва­ти зміну цільо­во­го при­зна­чен­ня.
Роз­роб­ле­ний про­ект зем­ле­у­с­т­рою про відве­ден­ня зе­мель­ної ділян­ки підля­гає по­го­д­жен­ню суб’єкта­ми влад­них по­вно­ва­жень, пе­релік яких чітко виз­на­че­ний ст. 186-1 ЗК Ук­раїни. Як­що цільо­ве при­зна­чен­ня змінюється в ме­жах ка­те­горії зе­мель сільсько­го­с­по­дарсь­ко­го при­­зна­чен­ня, то про­ект по­го­д­жується тіль­­ки ор­га­ном зе­мель­них ре­сурсів; як­що для місто­будівних по­треб — до­дат­ко­во ще й ор­га­ном місто­бу­ду­ван­ня та архітек­ту­ри. ЗК Ук­раїни пе­ред­ба­чає ви­пад­ки по­го­д­жен­ня про­ек­ту й інши­ми ор­га­на­ми для ок­ре­мих видів цільо­во­го при­зна­чен­ня.
Упов­но­ва­жені ор­га­ни вла­ди здійсню­ють відповідне по­го­джен­ня про­тя­гом де­ся­ти ро­бо­чих днів із дня одер­жан­ня про­ек­ту зем­ле­у­с­т­рою та бе­зо­плат­но на­да­ють або над­си­ла­ють ре­ко­мен­до­ва­ним ли­с­том з повідо­млен­ням роз­роб­ни­ку свої вис­нов­ки про йо­го по­го­д­жен­ня або про відмо­ву в та­ко­му по­го­д­женні. Підста­вою для відмо­ви у по­го­д­женні про­ек­ту зем­ле­у­с­т­рою мо­же бу­ти ли­ше невідповідність йо­го по­ло­жень ви­мо­гам за­ко­но­дав­ст­ва, до­ку­мен­тації із зем­ле­у­с­т­рою або місто­будівній до­ку­мен­тації.
Слід звер­ну­ти ува­гу, що ор­га­нам, за­зна­че­ним у ст. 186-1 ЗК Ук­раїни,  під час по­го­д­жен­ня про­ек­ту зем­ле­у­с­т­рою за­бо­ро­няється ви­ма­га­ти:
      до­дат­кові ма­теріали та до­ку­мен­ти, не вклю­чені до про­ек­ту зем­ле­у­с­т­рою відповідно до ст. 50 За­ко­ну Ук­раїни «Про зем­ле­устрій»;
      на­дан­ня по­пе­ред­нь­о­го по­го­д­жен­ня про­ек­ту будь-яки­ми інши­ми ор­га­на­ми (тоб­то за­кон не пе­ред­ба­чає чер­го­вості от­ри­ман­ня по­го­д­жень про­ек­ту зем­ле­у­с­т­рою);
      про­ве­ден­ня будь-яких до­дат­ко­вих об­сте­жень, ек­с­пер­тиз та робіт.
Ок­ре­мо звер­не­мо ува­гу, що під час пе­ре­ве­ден­ня зе­мель­ної ділян­ки, до скла­ду якої вхо­дять сільсько­го­с­по­дарські угіддя (рілля, ба­га­торічні на­са­д­жен­ня, сіно­жаті, па­со­ви­ща та пе­ре­ло­ги), до іншої ка­те­горії влас­ник по­ви­нен спла­ти­ти втра­ти сільсько­го­с­по­дарсь­ко­го ви­роб­ництва. Ст. 208 ЗК Ук­раїни містить ви­пад­ки звільнен­ня від та­кої спла­ти. Зо­к­ре­ма, це ви­ко­ри­с­тан­ня землі для будівництва та об­слу­го­ву­ван­ня жи­лих бу­­динків і гос­по­дарсь­ких будівель, будівництва шкіл, дошкільних за­кладів, дер­жав­них за­кладів охо­ро­ни здо­ров’я  то­що.
 
   Дру­гий етап
Пе­ред­ба­чає по­дан­ня про­ек­ту зем­ле­у­с­т­рою до відповідно­го упов­но­ва­же­но­го ор­га­ну на роз­гляд, за­твер­д­жен­ня та прий­нят­тя на його підставі рішен­ня (роз­по­ря­д­жен­ня, на­ка­зу) що­до зміни цільо­во­го при­зна­чен­ня зе­мель­ної ділян­ки або ж відмо­ви у такій зміні.

За­ко­но­дав­цем у ст.ст. 20, 122 ЗК Ук­раїни чітко виз­на­че­но ко­ло суб’єктів влад­них по­вно­ва­жень, які наділені по­вно­ва­жен­ня­ми що­до про­ва­д­жен­ня зміни цільо­во­го при­зна­чен­ня зе­мель­них діля­нок.  
Рішен­ня про за­твер­д­жен­ня про­ек­ту зем­ле­у­с­т­рою що­до відве­ден­ня зе­мель­ної ділян­ки та зміну її цільо­во­го при­зна­чен­ня  упов­но­ва­же­ним ор­га­ном прий­має­ть­ся у місяч­ний термін від дня от­ри­ман­ня про­ек­ту зем­ле­у­с­т­рою. Од­нак, у зв’яз­ку з ба­га­ть­ма фак­то­ра­ми об’єктив­но­го та суб’єктив­но­го ха­рак­те­ру,  до­три­му­ва­тись вка­за­но­го терміну на­разі ніхто із упов­но­ва­же­них ор­ганів вла­ди навіть і не на­ма­гається.
Ок­ре­мо слід звер­ну­ти ува­гу на те, що Вер­хов­на Ра­да Ук­раїни і Кабінет Міністрів Ук­раїни та­кож наділені особ­ли­ви­ми по­вно­ва­жен­ня­ми що­до зміни цільо­во­го при­зна­чен­ня зе­мель­них діля­нок дер­жав­ної чи ко­му­наль­ної фор­ми влас­ності. Так, Вер­хов­на Ра­да Ук­раїни по­го­д­жує відне­сен­ня особ­ли­во цінних зе­мель дер­жав­ної чи ко­му­наль­ної влас­ності (пе­релік яких виз­на­че­но
ст. 150 ЗК Ук­раїни) до зе­мель інших ка­те­горій та зміну їхньо­го цільо­во­го при­зна­чен­ня. Кабінет Міністрів Ук­раїни по­го­д­жує зміну цільо­во­го при­зна­чен­ня зе­мель­них діля­нок при­род­но-за­повідно­го та іншо­го при­ро­до­охо­рон­но­го при­зна­чен­ня, істо­­ри­ко-куль­тур­но­го, лісо­го­с­по­дарсь­ко­го при­зна­чен­ня, що пе­ре­бу­ва­ють у дер­­жавній чи ко­му­нальній влас­ності.

   Третій етап
Після от­ри­ман­ня рішен­ня упов­но­ва­же­но­го ор­га­ну, яким за­твер­д­же­но про­ект зем­ле­у­с­т­рою що­до відве­ден­ня зе­мель­ної ділян­ки та вста­нов­ле­но но­ве цільо­ве при­зна­чен­ня землі, не­обхідно звер­ну­тись із за­явою до дер­жав­но­го ка­да­с­т­ро­во­го реєстра­то­ра те­ри­торіаль­но­го ор­га­ну Держ­зе­ма­гент­ст­ва Ук­раїни що­до вне­сен­ня змін до відо­мо­стей про зе­мель­ну ділян­ку в Дер­жав­но­му зе­мель­но­му ка­дастрі (ДЗК).
Відповідно до По­ста­но­ви Кабіне­ту Міністрів Ук­раїни від 01.08.2011 р. № 835 «Про де­які пи­тан­ня на­дан­ня Дер­жав­ним агент­ст­вом зе­мель­них ре­сурсів та йо­го те­ри­торіаль­ни­ми ор­га­на­ми адміністра­тив­них по­слуг» розмір пла­ти за вне­сен­ня до ДЗК змін про зе­мель­ну ділян­ку ста­но­вить 60 грн.
До то­го ж За­ко­ном Ук­раїни від 05 черв­ня 2014 р. «Про вне­сен­ня змін до За­ко­ну Ук­раїни “Про Дер­жав­ний зе­мель­ний ка­дастр” що­до ска­су­ван­ня пла­ти за вне­сен­ня відо­мо­стей до Дер­жав­но­го зе­мель­но­го ка­да­с­т­ру та змін до них», який по­ки що не на­був чин­ності, за­про­ва­д­жується бе­зо­плат­не вне­сен­ня відо­мо­стей до ка­да­с­т­ру.
Вне­сен­ня змін до відо­мо­стей про зе­мель­ну ділян­ку у ДЗК, відповідно до За­ко­ну Ук­раїни «Про Дер­жав­ний зе­мель­ний ка­дастр» та По­ста­но­ви Кабіне­ту Міністрів Ук­раїни «Про за­твер­д­жен­ня По­ряд­ку ве­ден­ня Дер­жав­но­го зе­мель­но­го ка­да­с­т­ру» від 17.10.2012 р. № 1051, здійснюється у строк, що не пе­ре­ви­щує чо­тир­над­ця­ти ро­бо­чих днів з дня от­ри­ман­ня за­яви та відповідних  до­ку­ментів. За наслідка­ми роз­гля­ду, у разі як­що по­дані до­ку­мен­ти скла­дені вірно, дер­жав­ний ка­да­с­т­ро­вий реєстра­тор ви­дає Ви­тяг з Дер­жав­но­го зе­мель­но­го ка­да­с­т­ру.

   Четвертий етап
Не­обхідно на­леж­ним чи­ном офор­ми­ти зміну цільо­во­го при­зна­чен­ня зе­мель­ної ділян­ки в Дер­жав­но­му реєстрі ре­чо­вих прав на не­ру­хо­ме май­но. Для землі при­ват­ної влас­ності — це от­ри­ман­ня но­во­го свідоцтва про пра­во влас­ності на не­ру­хо­ме май­но.
Для от­ри­ман­ня но­во­го свідоцтва про пра­во влас­ності не­обхідно звер­ну­тись до те­ри­торіаль­но­го ор­га­ну Дер­жав­ної реєст­раційної служ­би Ук­раїни шля­хом по­дан­ня за­яви на про­ве­ден­ня дер­жав­ної реєстрації прав. Реєстрація зміни цільо­во­го при­зна­чен­ня зе­мель­ної ділян­ки від­бу­вається у п’яти­ден­ний термін.
На жаль, чин­не за­ко­но­дав­ст­во не містить жод­них спеціаль­них пра­вил сто­сов­но зміни цільо­во­го при­зна­чен­ня зе­мель­них діля­нок дер­жав­ної та ко­му­наль­ної влас­ності, що пе­ре­бу­ва­ють в оренді. Вод­но­час відсут­ня і пря­ма за­бо­ро­на на та­ку зміну; відтак, зміню­ва­ти цільо­ве при­зна­чен­ня та­ких зе­мель мож­ли­во на за­галь­них за­са­дах зе­мель­но­го за­ко­но­дав­ст­ва з ок­ре­ми­ми відмінно­с­тя­ми.
Вра­хо­ву­ю­чи, що такі землі пе­ре­бу­ва­ють у влас­ності те­ри­торіаль­них гро­мад або дер­жа­ви, по­чи­на­ти роз­роб­ку про­ек­ту зем­ле­у­с­т­рою мож­на за умо­ви от­ри­ман­ня по­пе­ред­нь­о­го доз­во­лу влас­ни­ка — місце­вої ра­ди або ор­га­ну дер­жав­ної вла­ди (те­ри­торіаль­но­го ор­га­ну Держ­зе­ма­гент­ст­ва Ук­раїни, місце­вої адмі­ніст­рації то­що).
Та­ка ви­мо­га пря­мо не містить­ся в за­коні, од­нак вип­ли­ває із йо­го за­галь­них ви­мог та ре­гу­лю­ван­ня ка­те­горії влас­ності на зем­лю.
У по­даль­шо­му по­го­д­жен­ня та за­твер­д­жен­ня про­ек­ту зем­ле­у­с­т­рою що­до зміни цільо­во­го при­зна­чен­ня зе­мель­ної ділян­ки дер­жав­ної або ко­му­наль­ної влас­ності відбу­вається у виз­на­че­но­му ви­ще по­ряд­ку.
Після за­твер­д­жен­ня про­ек­ту зем­ле­у­с­т­рою сто­ро­ни по­винні ук­ла­с­ти до­дат­ко­ву уго­ду до до­го­во­ру орен­ди землі, в якій має бу­ти виз­на­че­но но­ве цільо­ве при­зна­чен­ня ділян­ки. Крім то­го, такі зміни підля­га­ють реєстрації в Дер­жав­но­му реєстрі ре­чо­вих прав на не­ру­хо­ме май­но.
На етапі ук­ла­ден­ня до­дат­ко­вої уго­ди що­до зміни цільо­во­го при­зна­чен­ня землі сільсько­го­с­по­дарсь­ко­го при­зна­чен­ня мо­жуть ви­ник­ну­ти істотні труд­нощі. Це пов’яза­но із тим, що з 2013 р. по­вно­ва­жен­ня з роз­по­ря­д­жен­ня сіль­госп­зем­ля­ми дер­жав­ної влас­ності пе­ре­да­но від рай­он­них дер­жав­них адмі­ніст­рацій до те­ри­торіаль­них ор­ганів Держ­зе­ма­гент­ст­ва Ук­раїни. Так, як­що до­говір орен­ди землі бу­ло ук­ла­де­но до 2013 р. із дер­жав­ною адміністрацією, ви­ни­кає пи­тан­ня, з ким ук­ла­да­ти відповідну до­дат­ко­ву уго­ду сьо­годні.
У цій си­ту­ації, як­що діяти за ви­мо­га­ми за­ко­ну, слід од­но­час­но вне­сти зміни до до­го­во­ру орен­ди землі про заміну орен­до­дав­ця в до­го­ворі — з рай­дер­жад­міністрації на відповідний те­ри­торіаль­ний ор­ган Держ­зе­ма­гент­ст­ва Ук­раїни.

Порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель
По­ру­шен­ня по­ряд­ку вста­нов­лен­ня та зміни цільо­во­го при­зна­чен­ня зе­мель є підста­вою для:

• Œ   виз­нан­ня недійсни­ми рішень ор­ганів дер­жав­ної вла­ди та ор­ганів місце­во­го са­мо­вря­ду­ван­ня про на­дан­ня (пе­ре­да­чу) зе­мель­них діля­нок гро­ма­дя­нам та юри­дич­ним осо­бам;
•    виз­нан­ня недійсни­ми угод що­до зе­мель­них діля­нок;
• Ž   відмо­ви в дер­жавній реєстрації зе­мель­них діля­нок або виз­нан­ня реєст­рації недійсною;
•    при­­­тяг­нен­ня до відповідаль­ності відповідно до за­ко­ну гро­ма­дян та юри­дич­них осіб, вин­них у по­ру­шенні по­ряд­ку вста­нов­лен­ня та зміни цільо­во­го при­зна­чен­ня зе­мель.

От­же, на сьо­годні зміна цільо­во­го при­зна­чен­ня зе­мель­них діля­нок при­ват­ної, дер­жав­ної чи ко­му­наль­ної влас­ності хо­ча і є до­сить не­де­ше­вою та дов­го­т­ри­ва­лою про­це­ду­рою, од­нак дає мож­ли­вість влас­ни­кам та ко­ри­с­ту­ва­чам зем­лі ефек­тив­но ви­ко­ри­с­то­ву­ва­ти її від­повідно до су­час­них ви­мог ве­ден­ня будь-якої фор­ми  гос­по­дарсь­кої дія­ль­­­­ності.