Агроекологічна Політика й Програми в США: досвІд для УкраЇни

Історичні, законодавчі та інституційні аспекти реалізації агроекологічної політики та агроекологічних програм у США на федеральному та регіональному рівнях.

“Охорона означає такий розвиток, який забезпечує збереження.
Я визнаю право й обов’язок цього покоління розвивати й використовувати природні ресурси нашої землі, але я не визнаю права витрачати їх, або грабувати у витратний спосіб у подальших поколінь...”.
Теодор Рузвельт
Осоватомі, Канзас, серпень 1910 р.

Ці слова президент Сполучених Штатів Америки Теодор Рузвельт проголосив майже 100 років тому. Але й нині вони актуальні не лише в США, а й в інших країнах світу. Особливо важливе це висловлювання щодо сільського господарства, бо переважну більшість природних ресурсів використовують саме в аграрній сфері.
В Україні охорона природних ресурсів в аграрній сфері є особливо значущою, адже історично понад 2/3 території країни використовують у сільському господарстві. Насамперед це стосується охорони сільгоспугідь як основного засобу виробництва в сільському господарстві.
В умовах зміни форм власності на землю, реорганізації сільськогосподарських форм господарювання екологічний характер землекористування в нашій країні практично не змінюється, а, навпаки, стає ще більш споживацьким. Про це свідчить той факт, що, за оцінками українських учених, понад 40% сільськогосподарських земель піддані деградації.
З огляду на це виникає потреба у вивченні успішного зарубіжного досвіду щодо охорони землі, реалізації дієвих агроекологічних програм, впровадженні сучасних екологічно орієнтованих практик землекористування. В цьому звязку, на моє переконання, агроекологічна політика та агроохоронні програми США є найкращими прикладами оздоровлення землі та природного середовища в період ринкової економіки.

Прибережні захисні лісосмуги

Саме тому в цій публікації узагальнено досвід становлення й функціонування агроекологічної політики США та здійснення агроекологічних заходів в історичній ретроспективі, а також визначено сучасні особливості реалізації агроекологічних програм.

Поняття та особливості
Загалом агроекологічна політика  США означає програми й заходи, які здійснюють громадські й приватні інституції та індивідууми щодо охорони, збереження й відтворення природного середовища в сільському господарстві.
У Сполучених Штатах агроекологічну політику визначають на законодавчому рівні та в межах судової системи, а реалізують її органи влади на різних рівнях управління (Cіріасу-Вонтрап, 1962; A. Рандал, 1981).
Основна концепція агроекологічної політики США полягає у використанні ринкового підходу, який передбачає чітко визначену систему прав власності та використання ринково-орієнтованих інструментів, включаючи компенсації, пільги, виплати, кредити тощо для подолання негативних екстерналій.
Американські агроекологічні програми базуються на застосуванні партнерських механізмів з охорони природного середовища, відповідно до яких уряд заохочує фермерів до застосування екологічних практик сільського господарства.

Контурно-меліоративні смуги

Головна агроекологічна політика реалізується через специфічні регулятивні заходи, програми, механізми та інші інструменти. Важливо підкреслити, що приватні фермери є основними екологічними господарями на приватних землях.
На процес управління охороною земель у США впливають культура, традиції і законодавство. Тому концепції охорони й цілі оздоровлення сільгоспугідь неоднакові в різних учасників цього процесу. Цим обумовлюється широка розмаїтість як інституцій, так і механізмів екологічної політики США.

Історичний контекст
У 30-ті роки минулого століття в США надзвичайно гостро постали проблеми ерозії грунтів у сільському господарстві, які посилили суспільне опікування охороною землі. У відповідь на пилові бурі, посухи та інші екологічні негаразди уряд США ініціював низку заходів щодо подолання наслідків деградації землі.
Починаючи з 1933 р., у структурі Федерального уряду було створено Службу ерозії грунтів у внутрішньому департаменті США. Відповідно до Акту охорони грунтів та внутрішнього розподілу, прийнятого в      1935 р., зазначену агенцію було введено до складу ДСГ США як Службу охорони грунтів (Беннетт, 1936).
З середини 30-х років Служба охорони грунтів започаткувала перші демонстраційні проекти з охорони грунтів на приватних та громадських землях у басейнах річок на базі взаємодії фермерів і урядових агенцій (Хелмс, 1991).
У кінці 30-х — на початку 40-х років відбувалося формування інституцій з охорони земель. Так, Служба охорони грунтів ініціювала створення спеціальних районів охорони грунтів як локальних утворень, організованих місцевими жителями для збереження земельних і водних ресурсів. Уже 1947 р. майже 2000 районів охорони грунтів увійшли до Національної асоціації районів охорони грунтів з понад 1 мільярдом акрів приватних сільськогосподарських земель (Хелмс, 1991).
У 50-і роки створено низку добровільних програм використання природних ресурсів на національному й регіональному рівнях, головними з яких були:
q Програма охорони резерву (ПОР) і Програма консервації землі (ПКЗ), затверджені в Сільськогосподарському законі в 1956 році.
q Програма збереження великих рівнин, затверджена в Суспільному законі в 1957 році.
Дві окремі програми щодо консервації земель, ПОР і ПКЗ, відомі у США як Програма банку грунтів, було спрямовано на консервацію землі й зменшення надлишкового виробництва сільгосппродукції. (Хелмс, 1991 р.). Унаслідок цього понад 20 млн акрів землі законсервували протягом 1957–1964 років (Хеймліх, 2002 рік).
Програму збереження великих рівнин було запроваджено для попередження ерозії і адаптації використання ріллі до умов клімату на великих рівнинах на засадах укладення довгострокових контрактів з фермерами щодо запровадження й підтримки агроекологічних практик господарювання протягом 1957–1972 років.
У кінці 60-х — на початку 70-х років збільшення цін на сільгосппродукцію призвело до посилення проблем ерозії та виснаження грунтів на цілинних землях. Цінове зростання на врожай зернових культур у 70-х роках спричинило значне розширення площі ріллі, особливо під кукурудзу, сою, пшеницю. Як наслідок, значно посилився суспільний запит на охорону землі.
Прийняття Закону охорони грунтів і водних ресурсів у 1977 р. обумовило розробку та запровадження подальших агроекологічних програм, їхній розвиток і періодичне поновлення урядовими агенціями на основі національного обстеження природних ресурсів і оцінки ресурсних проблем. Уже 1982 року 27 агроекологічних програм реалізовували вісім агенцій ДСГ США, до яких також були залучені дослідження, освіта, технічна підтримка, кредитування охорони землі.
У середині 80-х років концепція аграрної політики вже поєднувала питання охорони й сільського господарства в аграрних програмах і спрямовувалася на зменшення надлишкового виробництва й збиткової сільгосппродукції та підтримку фермерів. Подальший розвиток агроекологічної політики в сільському господарстві здійснювався в напрямі дещо ширшого охоплення природних ресурсів та запровадження новітніх програм, зокрема щодо охорони біорізноманіття тощо.
Сільськогосподарський закон продовольчої безпеки 1986 р. визначив засади для більшості чинних агроекологічних програм для попередження використання високоерозійних земель і водно-болотних угідь для виробництва сільськогосподарської продукції. У цьому ж законі найбільшу за масштабами в історії США Програму консервації земель було відновлено не лише задля призупинення ерозії, а й для попередження надлишкового виробництва сільськогосподарської продукції.
У політиці охорони землі 90-их років дещо ширшу увагу приділяли зміні акцентів від цінової підтримки до прямої підтримки землевласників та землекористувачів. У      1994 р. Службу охорони грунтів було перейменовано в Службу охорони природних ресурсів (СОПР), аби охопити не лише грунти, а й решту природних ресурсів у сільському господарстві.
Положення “Про охорону” в сільськогосподарських законах (1990, 1996 рр.) задіяло нові програми:
q Програму охорони водно-болотних угідь (ПОВБУ), визначену в продовольчому, сільськогосподарському, охоронному й торговельному законах 1990 року;
q Програму стимулювання екологічної якості, визначену в Законі федерального удосконалення й реформи сільського господарства 1996 року;
q Програму стимулювання охорони біорізноманіття, визначену в Законі федерального удосконалення й реформи сільського господарства 1996 року;
q Програму збереження фермерських земель, визначену в Законі федерального удосконалення й реформи сільського господарства 1996 року.
Ці програми, спрямовані на вирішення водних, земельних та інших проблем, у США реалізовують повсюдно, починаючи з 1990 року й дотепер.
Класифікація агроекологічних програм США
Агроекологічні програми в США визначено низкою Федеральних законів та законів штатів.
Головні федеральні агроекологічні програми періодично оцінюють, переглядають і затверджують у п’ятирічному сільськогосподарському законі (Вомач, 2006).
Агроекологічні програми регулюють також за допомогою інших екологічних законодавчих актів і політики щодо екологічного оцінювання, планування, регулювання, контролю та стимулювання агроекологічної діяльності, що їх реалізують уряд Штатів та місцеві органи влади.
Основними охоронними цілями сучасних агроекологічних програм є:
q довготривала консервація екологічно-вразливих та деградованих сільгоспземель;
q відтворення земельних ресурсів, що безпосередньо перебувають у сільгоспвиробництві (рілля, кормові угіддя тощо).
Як наслідок, агроекологічні програми США поділяються на:
q програми консервації землі , що є високо еродованими або екологічно вразливими;
q програми охорони сільгоспугідь, що безпосередньо використовують у сільському господарстві (в подальшому — програми охорони сільгоспугідь).
У таблиці 1 подано програми за типами, метою й основними заходами. Загалом нараховується понад 20 федеральних екологічних програм, які регулює ДСГ США .
Як складова загальних Федеральних зусиль щодо охорони й відтворення природних ресурсів агроекологічні програми охоплюють також програми, що спрямовані на пом’якшення негативних екстерналій, включаючи забруднення поверхневого стоку або інші забруднення водних ресусрів, атмосфери, лісів, басейнів річок тощо. Зазвичай, ці програми асоціюються з виконавчим органом управління, що контролює їхню реалізацію, зокрема, зі Службою обслуговування лісів США, Бюро управління земельними ресурсами, Агентством збереження риби та дикої природи, Агентством екологічної охорони та ін. (Р. Клаасен, 2006).
Агроекологічні програми теж класифікуються як:
q добровільні програми (ПКР, ПВБУ, ПБО, ПСЕЯ, ПОБ, ПЗФЗ, ПКНС, ПКПКУ);
q адміністративні (регуляторні) програми (закон чистої води, закон чистого повітря інші законодавчі регуляторні програми й заходи);
q агроохоронна угода (охоронна угода, угода охорони ріллі (високоеродованої ріллі) та угода охорони водно-болотних угідь.
Переважна більшість агроекологічних програм — добровільні, стимулюючі, що передбачають додержання агроохоронних угод.
Добровільні стимулюючі програми — це такі добровільні програми, в яких землевласники й землекористувачі можуть брати участь на добровільних засадах в обмін на одержання відповідних дотацій, виплат та інших стимулючих платежів. Більшість федеральних, регіональних і локальних агроекологічних програм та заходів є добровільними і стимулюючими. Вони — основа агроекологічної політики США, штатів та місцевих органів влади.
Адміністративні (регуляторні) програми — реалізують через федеральні закони та закони штатів, шо визначають екологічні стандарти й вимоги щодо певних видів забруднення в сільському господарстві. Недобровільні й регулятивні програми та заходи займають дуже малу частку в агроекологічній політиці США і фокусуються переважно на контролі забруднення водних ресурсів, атмосфери та на використанні хімічних речовин у сільському господарстві. Такі програми діють лише в окремих штатах і, як водиться, потребують значних витрат на впровадження.
Агроохоронна угода — вперше її прийняли 1985 року в Сільськогосподарському законі безпеки продовольства — визначає загальний рівень екологічної угоди фермерів розробляти та впроваджувати агроекологічні практики господарювання на високоерозійних сільгоспземлях (близько 25% всіх сільгоспугідь) в обмін на отримання федеральних субсидій для виробництва сільськогосподарської продукції та інших дотацій, включаючи підтримку доходів. Нині вимоги агроохоронної угоди є важливими щодо зменшення ерозії завдяки дотриманню цього положення в основних агроекологічних програмах, включаючи ПКP, ПСЕЯ, ПВБУ, програми консервації від надзвичайних ситуацій тощо (Р. Клаасен, 2005).
Як уже зазначалося, на рівні штатів упроваджують і реалізують цілу низку регіональних і локальних агроекологічних програм та проектів. Програми штатів фокусуються на контролі за якістю води, зменшенням забруднення в тваринництві, за захистом сільськогосподарських угідь від відведення для несільськогосподарських потреб, збереженням природних територій, за відтворенням водно-болотних угідь, охороною біорізноманіття й дикої природи. Крім того, здійснюються освітні, наукові й громадські агроекологічні програми. У таблиці 2 узагальнено основні агроекологічні програми в штаті Огайо.

О. Кучер,
Рада з вивчення продуктивних сил України НАНУ, Україна,
Огайський державний університет, США

Далі буде