Зміна меж районів: кінь позаду воза?

Після створення ОТГ настала черга подальших кроків адміністративно-територіальної реформи. Адже в низці випадків ОТГ створено на території цілого колишнього району, тож район стає зайвим. Втім, після критики з боку асоціації, що об’єднує представників місцевого самоврядування, районну ланку вирішили залишити. Логічно, що райони потребували укрупнення, аналогічного до укрупнення низових адміністративно-територіальних одиниць — ОТГ, які об’єднали по кілька, а іноді й по десятку й більше колишніх сільрад. Але наскільки оптимальним є нове розмежування і як воно реально вплине на життя сільського населення?

Коли завершувалося створення ОТГ і з’ясувалося, що чимало з них повторюють межі району, стало зрозуміло: райони теж треба укрупнювати. Неминучість цього кроку була очевидна вже давно. Адже межі районів практично не змінювалися з початку 60-х. З тих пір населення багатьох районів скоротилося вдвічі-втричі. А управлінські структури залишились, відповідно, фіскальне навантаження зростало. І чим депресивніший район, тим сильніше, що посилювало нерівність між бідними й багатими територіями. Першими кроками, зумовленими цією неминучістю, було створення на початку століття міжрайонних прокуратур, судів, податкових інспекцій замість районних.

Багато хто з фахівців узагалі виступав за скасування районного поділу, немов би воскрешаючи один з пунктів програми УНА-УНСО перед парламентськими виборами 1994 р. — «Ліквідувати районну ланку, яка душить село». Наприклад, пропонувалася ідея переходу до дворівневої системи адміністративно-територіального поділу зі створенням 50 регіонів (на кшталт округів, які існували в 20-х роках), що поділялися б відразу на ОТГ. «В нинішньому світі прокладка районів узагалі не потрібна. Зараз не кінець 20-х, коли створювалися райони — зараз більше можливостей комунікації та взаємодії людей. Врешті, менше ланок — простіші бюджетні процеси», — вважає доцент географічного факультету Київського національного університету ім. Шевченка, кандидат географічних наук Анатолій Мельничук. І справді, давно минули часи, коли в селах не було ні доріг, ні транспорту, через що на візит до офіційної установи треба було витратити цілий день. Врешті, багато документів можна оформити онлайн.

Втім, асоціація місцевих рад виступила за збереження районів. Крім того, нікуди вони не поділися і з чинного законодавства. Тому було вирішено зберегти райони. Врешті, в Польщі, яка за розмірами і кількістю населення співставна з Україною і з якої вчені-географи ще 25 років тому радили брати приклад в адміністративно-територіальному устрої, теж є проміжна ланка між ґминою (яка відповідає нашій ОТГ) і воєводством (відповідає області) — повіт.

Водночас функцій на районному рівні збираються залишити якомога менше. Була ідея залишити на рівні районів залишити тільки префектів, які здійснюють нагляд за дотриманням законодавства місцевим самоврядуванням. Але раз хоч якийсь мінімум повноважень планується залишити — значить, потрібно виділити під це якийсь бюджет і сформувати райради, які б цей бюджет розподіляли.

А, за логікою нашої влади, раз повноважень залишається мінімум — то й районів треба створити мінімум. От і намалювали в кожній області замість 15–25 існуючих районів по 3–6, максимум 8.

На думку багатьох людей на місцях, це вже занадто, хоча необхідності «зводити» райони, в багатьох з яких залишилось менше 20 тис. населення (при тому, що за часів СРСР населення району становило в середньому 50 тис.) вони не заперечують. «На Херсонщині замість нинішніх 18 районів має бути десь так вісім», — говорив депутат Херсонської обласної ради, фермер Олександр Синенко, коли нинішній варіант укрупнення районів був іще проектом. Мінрегіон залишив взагалі п’ять. І це ще він щедрість проявив: у початковому варіанті районів було три.

Уряд посилається на європейські стандарти, згідно з якими населення адміністративно-територіальної одиниці проміжного рівня (аналогічної району) має становити приблизно 150 тис. чоловік. Справді, старих районів з такою кількістю населення можна було полічити на пальцях. І Мінрегіон приводив велику розбіжність між районами (в 30 разів між найбільш населеним районом — Харківським і найменш населеним — Поліським на Київщині, де більшу частину населених пунктів включно з райцентром було евакуйовано після аварії на ЧАЕС) як один з аргументів на користь зміни меж. Але що ми отримали натомість? Згідно з проектом, представленим Мінрегіоном на початку літа, розбіжність між найбільш і найменш населеними районами складала… більш ніж 20 разів. От уже справді — не вмер, так здох. Більше того, внесені напередодні голосування у ВР у середині липня корективи зберегли Верховинський район з населенням 30,5 тисяч. Тобто, розбіжність із найбільш населеним (знову Харківським — 1 млн 760 тис.) — майже 60-разова. В Європі таких розбіжностей між адміністративно-територіальними одиницями одного рівня немає, якщо не враховувати громад (громадою може бути як кілька майже спорожнілих гірських сіл, де разом залишилось кількасот мешканців, так і півмільйонне місто).

Основна причина подібних розбіжностей — те, що до складу районів по включали всі великі міста, які досі мали обласне підпорядкування, включно з майже півторамільйонним Харковом. З одного боку, ніби й непогано, що районні бюджети наповнюватимуться також за рахунок великих міст. Але візьмемо той самий новий Харківський район. 80% його населення мешкає в Харкові. Це означає, що депутатський корпус на 80% обиратимуть мешканці Харкова. А з досвіду попередніх місцевих виборів можна прогнозувати, що в раді нового Харківського району мешканці Харкова становитимуть 85–90%. А тепер вгадайте, куди вони спрямовуватимуть районний бюджет і де «оптимізовуватимуть» об’єкти інфраструктури? І чи не стануть з таким підходом багаті ще багатшими, а бідні — біднішими?

Включення до складу районів великих міст, вочевидь — виключно політичний розрахунок нинішньої влади. Адже в тій самій Польщі до складу повітів не входять міста з населенням навіть у 100 тис. Наша ж влада, очевидно, має далекосяжні плани підпорядкувати владі префектів мерів великих міст, які останнім часом подекуди стали виявляти незгоду з президентом.

Та це ще півбіди. Більші протиріччя закладає формування території районів, що межують з великими містами. Анатолій Мельничук звернув увагу на те, що, навколо Києва, наприклад, вони розходяться від міста радіально, об’єднуючи як приміську зону, так і віддалені депресивні громади. Теж нібито непогана ідея — підтримати віддалені села за рахунок приміських.

Але в житті все виглядає наступним чином. У селах Нові і Старі Петрівці Вишгородського району разом живе більше 11 тис. людей. Це майже вдвічі більше, ніж у Поліській ОТГ (колишньому Поліському районі), яка за новим поділом теж увійшла до Вишгородського району. Відповідно, приміські села будуть краще представлені в райраді. В приміських селах важлива проблема — пропускна здатність доріг, на яких в години пік виникають затори. Відтак райрада скоріше спрямовуватиме кошти на розширення доріг у приміській зоні, ніж на ремонт розбитої вщент дороги до якогось маленького поліського села. Дарма, що до нього через розбиту дорогу транспорт уже не може проїхати. Крім того, чи перейматиметься розвитком сільського господарства райрада, якщо значна, якщо не більша частина виборців їздитиме на роботу до великого міста?

Саме через це Анатолій Мельничук наголошує, що основним критерієм проведення меж має бути тип господарювання.  Тому, на його думку, було б краще віднести приміські території до одних районів, а аграрні — до інших, створивши навколо великих міст райони, які б займали лише приміські території. Саме така ситуація спостерігається у Франції, де 3 прилеглих до Парижа департаменти представляють собою суцільну забудову, що перемежовується парками — і жодних тобі полів.

До того ж кількість населення, як вважає Анатолій Мельничук, — не має бути головним показником. Він пояснює: рідконаселена місцевість — ще не причина для того, щоб мешканець якогось маленького села не зміг отримати якоїсь адміністративної послуги лише через те, що до райцентру неможливо добратися. А з цим була проблема в багатьох селах іще до укрупнення районів. Після зміни меж районів з новими райцентрами не матиме прямого сполучення левова частка сіл. Отже, селянам доведеться їхати до райцентрів з кількома пересадками. І така дорога мало того, що займе цілий день, та ще й ударить по кишені пенсіонерів. Щоб ситуація змінилася, потрібне бажання створювати нові маршрути як з боку перевізників, так і з боку влади, яка затверджує й формує маршрутну мережу. А для стимулювання покращення транспортного сполучення в сільській місцевості влада нічого не робила й тоді, коли до райцентрів було значно ближче, ніж після нинішньої реформи. Зараз, з огляду на можливості бюджету, на це ще менше надії.

Та найбільшою проблемою Анатолій Мельничук вважає відсутність достатньо обґрунтованих перспективних планів розвитку територій: такі документи є в низці ОТГ і поки що в жодному з районів, але вони виконані нашвидкуруч і тому — чисто формально. Наприклад, у тій же Польщі є чимало консультативних організацій, інститутів, які на замовлення громад можуть розробити стратегію розвитку. У нас же подібні документи пишуть усі, кому не лінь за шаблоном і для «галочки». Тому не дивно, що жоден зі створених у такий спосіб індустріальних парків, наприклад, не працює. Також А. Мельничук відзначає дуже короткий і не завжди обґрунтований список критеріїв спроможності місцевих громад: наприклад, у США список критеріїв рейтингу громад дуже довгий.

Таким чином, замість того, щоб усебічно підготувати реформу адміністративно-територіального устрою — загальну, а не лише на низовому рівні, все зважити, проаналізувати досвід інших країн, оцінити реалістичність перенесення цього досвіду в наші умови, наша влада запрягла коня позаду воза. Ми змінили межі районів ще до того, як чітко визначити повноваження районної влади в нових умовах, створити інфраструктуру установ, що спеціалізуються на розвитку територій, визначитися зі структурою влади в районі — префект, райвиконком чи щось іще.

Причому з районами вийшло набагато гірше, ніж з ОТГ. Громади принаймні на перших порах формувалися на підставі ініціативи громадян «знизу». І лише згодом перейшли до адміністративного формування громад. Що, як відзначили науковці, відразу ж знизило якість сформованих у такий спосіб громад. Саме такі громади точно повторювали межі району, адже створювались виключно по волі глави РДА, який розраховував очолити ОТГ і не хотів втрачати жодного клаптика території, яку вважав своєю. А межі районів перекроїли майже виключно в адміністративному порядку, лише в останні дні внісши в доленосну постанову ВР корективи «на коліні», почувши протести мешканців деяких територій. А що швидко робиться, те сліпе родиться.

Богдан Малиновський, b.malinovskiy@univest-media.com