Китайська зернова полiтика на роздорiжжi

“Схiд — справа тонка”, як казав товариш Сухов. Китай — тема делiкатна. З одного боку, — комунiстичний режим, тотальний контроль за економiкою та думками громадян, з iншого боку,— стале економiчне зростання, вирiшення проблеми продовольчої безпеки (в планi забезпечення населення харчами за прийнятними цiнами), реформи, якi дозволили Китаю вступити до Всесвiтньої торговельної органiзацiї (вступ намiчено на кiнець цього року).
Hам видався цiкавим аналiз американських фахiвцiв стосовно змiн у зерновiй полiтицi Китаю. Особливо цiкаво порiвняти цi змiни з вiтчизняними програмами “Зерно України”.
Політика
середини 1990-х рокiв на нарощування виробництва зерна
Iсторично питання виробництва достатньої кiлькостi зерна для забезпечення величезного населення Китаю мало найвищий державний прiоритет. Сорокарiчна полiтика на нарощування виробництва зерна була вдосконалена наприкiнцi 1970-х рокiв за рахунок селекцiї, розширення мелiорованих площ, застосування агрохiмiкатiв та iнших ресурсiв, аграрної реформи. Сумарне виробництво кукурудзи, пшеницi та рису (три найважливiшi зерновi культури Китаю) зросло з приблизно 100 млн тонн пiсля катастрофiчного дефiциту зерна на початку 1960-х рокiв до 200 млн тонн наприкiнцi 1970-х рокiв насамперед за рахунок розширення посiвних площ i застосування ручної працi. Пiсля запровадження ринкових реформ у 1978 роцi виробництво зерна почало зростати швидше.
Проте на початку 1990-х рокiв зростання виробництва зерна зупинилося і стали зростати цiни на продукти харчування, почав виникати дефiцит зерна в деяких регiонах, оскiльки частина орної землi передавалася пiд розширення мiст на узбережжi. Для послаблення проблеми продовольчої безпеки та нарощування виробництва зерна уряд у 1994—1995 роках започаткував полiтику “зернового кошика”: пiдвищив закупiвельнi цiни i зобов’язав мiсцеву владу забезпечити мiнiмальний рiвень виробництва та резервiв. Як наслiдок, сумарне виробництво пшеницi, кукурудзи та рису зросло з 322 млн тонн у 1994/1995 МР до 375 млн тонн у 1996/1997 МР. Високий рiвень виробництва залишався i в 1999 роцi.
Полiтика “зернового кошика” вiдбивала традицiйний урядовий пiдхiд до вирiшення продовольчої полiтики шляхом встановлення квот i регулювання постачання ресурсiв для гарантування виробництва зерна, достатнього для забезпечення продовольчих потреб населення. Цей вiдступ вiд ринкової полiтики початку 1990-х рокiв забезпечив нарощування виробництва зерна, оскiльки селяни почали надавати йому перевагу перед iншими культурами. Проте зростання виробництва зерна у 1970—-80-х роках забезпечувалося зростанням продуктивностi та ефективностi виробництва, оскiльки ринковi стимули забезпечували кращий розподiл ресурсiв.
Полiтика “зернового кошика”, пiдкрiплена сприятливими погодними умовами та iмпортом, призвела до ситуацiї, коли кiлькiсть зерна перевищила можливостi його переробки. Ситуацiю погiршив масивний iмпорт зерна 1994—95 рокiв. Справжнi запаси зерна в Китаї залишаються невiдомими, оскiльки данi про них засекреченi. Проте, за оцiнками експертiв, на кiнець 2000 року вони сягали 500 млн тонн.
Зростання виробництва зерна наприкiнцi 1990-х рокiв збіглося з уповiльненням зростання його споживання. Попит на зерно стабiлiзувався в 1990-х роках, коли зростання доходiв населення дало змогу його частинi збiльшити витрати на споживання м’яса, риби, фруктiв, овочiв i харчових олiй за рахунок скорочення споживання виробiв iз зерна. Згiдно iз китайською статистикою, домашнє споживання зерна на душу населення (рису та пшеницi) мiж 1990 i 2000 роками скоротилося на 13%, тодi як населення збiльшилося за цей час на 11%. Частково зменшення домашнього споживання зерна можна пояснити збiльшенням його споживання у виглядi кiнцевої продукцiї та в закладах харчування, проте загальна тенденцiя щодо споживання продовольчого зерна вказує на спад.
Що стосується розрахункiв на душу населення, виробництво рису та пшеницi зменшилося до 186 кг у 1994 роцi (до запровадження полiтики “зернового кошика”), але стрiмко зросло до 213 кг у 1997 роцi. Водночас, згiдно з дослiдженнями витрат китайських родин, домашнє споживання на душу населення падало. Це свiдчить про те, що протягом 1990-х рокiв зростала рiзниця мiж обсягами виробництва та споживання. (Цi цифри не вiдбивають точно баланс попиту/пропозицiї, оскiльки не враховують торгiвлю зерном, виготовлення кормiв, промислове використання та споживання виробiв iз зерна поза домом.) У цьому сенсi спад виробництва в 2000 роцi видається необхiдною корекцiєю попиту/пропозицiї. Виробництво рису та пшеницi на душу населення скоротилося з 200 до 183 кг мiж 1999 та 2000 роками, а домашнє споживання — з 32 до 15 кг.
Велика пропозицiя зерна та скасування гарантованих квот закупiвлi деяких видiв низькоякiсної пшеницi та рису призвели до падiння цiн в 1999 та 2000 роках, розохочуючи селян вирощувати пшеницю. Багато селян переключилися на вирощування бавовнику, олiйних культур, овочiв, фруктiв, розведення риби в ставках.
Упродовж 1999—2001 років уряд зосередився на скороченнi своїх величезних запасiв зерна. Саме через це, наприклад, Китай за допомогою урядових субсидiй експортував протягом 1999/2000 МР рекордний обсяг кукурудзи — приблизно 10 млн тонн, — i якраз тодi, коли врожай кукурудзи серйозно постраждав унаслідок посухи. Є ознаки того, що, незважаючи на деяке скорочення запасiв, вони в 2001 роцi залишаться великими.
Рух вiд кiлькостi до якостi
Нині китайськi борошномели та пекарi шукають зерно певної якостi, на яке зростає попит серед заможних верств населення. Пшениця має бути придатною для випiкання хлiбобулочних виробiв, виробництва локшини швидкого приготування. Пекарi вимагають пшеницю з високим вмiстом бiлка та клейковини, тодi як кондитерам потрiбна пшениця з низьким вмiстом бiлка. Бiльша частина вироблюваної в Китаї пшеницi перебуває мiж цими двома крайнощами. Рис має бути високої якостi з цiлком визначеними смаком, текстурою та злипанням у процесі приготування.
Часто попит на високоякiснi пшеницю та рис задовольняється за рахунок iмпорту. Хоча останнiми роками Китай був нетто-експортером рису, мешканцi Пiвденного Китаю надають перевагу якiсному ароматному рису, iмпортованому переважно з Таїланду. Борошномели готовi сплачувати надбавки за iмпортовану якiсну пшеницю для задоволення потреб пекарської промисловостi, яка нині переживає бум. Деякi типи iмпортованої пшеницi останнiми роками залишалися повнiстю недоступними, оскiльки уряд утримував дуже малi iмпортнi квоти з метою зменшення своїх надлишкових запасiв зерна. Китай обмежує iмпорт зерна адмiнiстративними рiшеннями та квотами, розмiр яких не оголошується. Борошномели мають задовольнятися китайською пшеницею, цiна якої набагато перевищує свiтовий рiвень.
Метою Китаю є власне виробництво високоякiсної пшеницi, проте вiра в адмiнiстративнi, а не ринковi методи не змогла передати попиту споживачiв, який змiнюється, до виробникiв. Новi нацiональнi стандарти на рис були введенi в 1999 роцi, проте багато селян не знають, як трактувати цi стандарти.
У 2000 роцi було запроваджено три новi полiпшенi сорти рису. Новi сорти для пшеницi були запровадженi з урахуванням певного її кiнцевого використання. До якiсної пшеницi належать як сорти з високим вмiстом клейковини, придатнi для випiкання хлiбобулочних виробiв, традицiйних для захiдних країн, так i сорти з низьким рiвнем бiлка та клейковини для виробництва печива, кексiв i крекерiв. Пшениця з високим вмiстом клейковини далi класифiкується на два сорти згiдно із вмiстом бiлка та клейковини. Для звичайної пшеницi передбачено п’ять сортiв згiдно з вагою, відсотковими частками зруйнованих зернин і стороннiх матерiалiв. Iснують також мiнiмальнi вимоги до наявностi стороннiх матерiалiв, вологи, кольору та запаху.
Уряд визначив регiони, де виробляється високоякiсна пшениця, i виплачує 10% надбавку за таку пшеницю. Згiдно з даними аналiтикiв, у 2000/20001 МР на високоякiсну пшеницю спецiального використання припадає 16% посiвних площ пiд пшеницею (менше 5% — у 1998 роцi). Мiнiстерство сiльського господарства поставило мету — збiльшити виробництво високоякiсної пшеницi до 20 млн тонн. Проте не ясно, чи цi статистичнi данi точно вiдбивають поступ у пiдвищеннi якостi китайської пшеницi. Статистичнi данi містять показники обсягів пшеницi, вирощеної в сприятливих для вирощування високоякiсної пшениці регiонах, проте вони не обов’язково вiдображають фактичну якiсть виробленого зерна. Борошномели скаржаться на неоднорiдність пшеницi, яка надходить до них.
Брак вiдповiдних цiнових стимулiв з боку фiнансованого урядом зернового бюро уповiльнив реакцiю виробникiв на змiни уподобань споживачiв. Уряд встановлює цiни як на зерно, закуповуване для забезпечення обов’язкових квот, так i на зерно понад квоти. Такі цiни тiльки дуже приблизно вiдбивають ринковi механiзми. До 1999 року уряд практично не робив рiзницi мiж цiнами на iндiйськi та японськi сорти рису, хоча якiсть iндiйського рису є набагато нижчою. Уряд також закуповував велику кiлькiсть низькоякiсної ярої пшеницi в пiвденних провiнцiях. Як наслiдок, зернове бюро накопичило великi запаси низькоякiсного зерна, на яке практично немає попиту.
Згiдно зi статистичними даними, все бiльша частка продовольчого зерна продається або експортується до сусiднiх країн, таких як Пiвденна Корея, як фураж або знищується, якщо перспективи збуту цього низькоякiсного зерна є невтiшними. Витрати на зберiгання цих постiйно зростаючих запасiв є важким тягарем для системи зернового бюро.
Зернове бюро повiльно починає реагувати на ринковi змiни. У 2000 роцi було скасовано закупiвельнi цiни на низькоякiсну яру пшеницю, вирощувану на пiвнiчному сходi Китаю, на всi пшеницi, вирощуванi пiвденнiше рiчки Янцзи, та на низькоякiсний iндiйський рис, вирощуваний у пiвденно-схiдних провiнцiях на узбережжi моря. За вiдсутностi гарантованої закупiвельної цiни виробництво ярої пшеницi на пiвнічному сходi Китаю (включаючи провiнцiї Дзилiнь, Ляонін, Хейлунцзян i Внутрiшню Монголiю) в 2000 роцi зменшилося на 59%. За повiдомленнями, деякi зерноприймальнi пункти також вiдмовляли в прийомi зерна, якщо воно не вiдповiдало стандартам якостi. Хоча це є кроком у напрямі задоволення уподобань споживачiв, необхiднi кращi ринковi сигнали вiд споживачiв до виробникiв, якi б грунтувалися на цiнових показниках.
У цьому може допомогти зросла конкуренцiя в збутi зерна. Вже iснує значна приватна торгiвля, розвивається система укладання контрактiв з млинами та переробниками, однак державне зернове бюро залишається домiнуючим. Реформа 1998 року має на метi вiдокремлення функцiй продовольчої полiтики та комерцiї в дiяльностi зернових бюро. Вiдокремленi пiдроздiли зернових бюро будуть займатися комерцiйними операцiями з зерном, а решта — зосередяться на пiдтримцi резервiв зерна. Вiдокремлення полiтики вiд комерцiйних операцiй та посилення конкуренцiї, ймовiрно, дадуть зерновим трейдерам стимул до сплати цiн, якi точнiше вiдбиватимуть потреби кiнцевих споживачiв.
Вступ у ВТО
посилить конкуренцiю
Давноочiкуваний вступ Китаю до ВТО (передбачається наприкiнцi 2001-го — на початку 2002 року) також сприятиме розвитку конкуренцiї. Нині в експортi/iмпортi зерна домiнують державнi органiзацiї, якi щiльно опiкуються центральним урядом. Пiсля вступу до ВТО Китай запровадить тарифнi квоти на пшеницю, кукурудзу та рис. Iмпорт у межах рiчної квоти для кожного товару буде обкладатися митом у 1%, а понад квоту — у 80% для рису та кукурудзи та 77% — для пшеницi. Пiсля п’ятирічного перiоду по вступу (починаючи, ймовiрно, з 2002 року) щорiчно квоти будуть збiльшуватися, а мита — зменшуватися.
Очiкується, що вступ до ВТО послабить монополiю державних торговельних органiзацiй на зерновому ринку Китаю. Частка щорiчних тарифних квот буде резервуватися за недержавними трейдерами для стимулювання участi приватного сектора. За приватними трейдерами резервуватиметься половина квоти на довгозерний рис, а для кукурудзи їхня частка спочатку становитиме 25%, яка протягом наступних п’яти рокiв має зрости до 40%. У торгiвлi пшеницею та короткозерним рисом усе ще домiнуватимуть державнi органiзацiї, оскiльки частка приватних трейдерiв уістановлена у 10%. Бiльша роль недержавних трейдерiв пiсля вступу Китаю до ВТО має значний потенцiал для посилення конкуренцiї в китайськiй зерновiй торгiвлi, хоча процедура лiцензування та процес розподiлу квот залишаються невiдомими для трейдерiв.
Вірогідно, що вступ до ВТО посилить конкуренцiю для китайських селян за рахунок збiльшення iмпорту пшеницi та скорочення експорту кукурудзи (експортнi субсидiї на кукурудзу будуть скасованi пiсля вступу до ВТО). Китайський рис, який є бiльш конкурентоспроможним на свiтовому ринку, не вiдчує значного впливу. Iз збiльшенням споживання в Китаї м’яса та птицi попит на кукурудзу для годiвлi зростаючого поголiв’я тварин призведе до змiни структури рослинництва з виробництва продовольчого зерна на кукурудзу та iншi види фуражного зерна. Протягом наступного десятирiччя Китай має стати нетто-iмпортером кукурудзи — процес, який може прискоритися завдяки вступу Китаю до ВТО.

Фред Гейл, Хсiн-Ху Хсу,
Брайан Ломар, Френсiс Туан,
Служба економiчних дослiджень МСГ США