Безпека харчових продуктів: вимоги, ризик та вирішення проблем

Міжнародна торгівля харчовими продуктами розширюється, надаючи споживачам доступ до ширшого розмаїття харчових продуктів за низькими цінами протягом цілого року. Розширення торгівлі гостріше поставило проблему відмінностей вимог і положень щодо безпеки продовольства у різних країнах. Ці відмінності можуть відбивати різницю в уподобаннях і смаках населення цих країн, спроможність виробляти безпечні харчові продукти та бажання платити більше за технології, які зменшують відповідні ризики. Створення загальноприйнятного базису для стандартів щодо безпеки харчових продуктів допомагає досягти спільної мети — поліпшення якості продовольства та розширення торгівлі.

Відмінності в стандартах щодо безпеки продуктів харчування між країнами-імпортерами та експортерами можуть викликати тертя і навіть суперечки, які гальмують міжнародну торгівлю продовольством. Проте країни вирішують питання безпеки продовольства та торгівлі, навчаючись одна в одної на позитивних прикладах, що звужує регулятивні розбіжності, співпрацюючи в напрямі узгодження спільних або міжнародних стандартів. У вирішенні розбіжностей між різними країнами також допомагають ініціативи з безпеки продовольства приватного бізнесу.

Відмінності у стандартах щодо безпеки продуктів харчування є природними

Національні смаки й уподобання віддзеркалюють широкий досвід та культурні традиції. Деякі країни можуть ставитися до можливості певного ризику безпеки харчових продуктів як до неприпустимої, тоді як інші можуть не надавати такому ризику жодного значення. Імпорт, прийнятний для однієї країни, може бути неприйнятним для іншої. Наприклад, багато європейських країн згодні прийняти ризик наявності збудника лістеріозу в сирах, зроблених з непастеризованого молока, і визначають вимоги до переробки для мінімізації таких ризиків. Інші країни обмежують імпорт таких сирів або взагалі його забороняють.

Країни мають різний досвід безпеки продовольства і відповідного ризику в ланцюжку внутрішніх постачальників. Рівні ризику є різними у різних країнах через відмінності: в наявних технологіях (наприклад, замороження); фіто- і ветосанітарних умов (рослини з різним рівнем забруднення або стада тварин з різним рівнем інфікованості); методів виробництва продовольства (таких як застосування ветеринарних препаратів), кліматичні відмінності (вміст деяких патогенів, наприклад, афлатоксину, в продуктах у країнах з прохолодним кліматом може бути меншим, ніж у країнах з теплим і вологим кліматом).

Країни різняться як спроможністю та бажанням платити за сучасні технології для зменшення ризику безпеки продовольства, так і обраними шляхами зменшення цього ризику. Наприклад, відмінності у ставленні різних країн до ризику сальмонельозного зараження м’яса птиці є настільки ж великими, як і законодавство та обрані методи контролю за його дотриманням. Як наслідок, стандарти на сальмонельозне забруднення в імпортованому м’ясі птиці дуже сильно різняться між країнами. Наприклад, у Чилі дозволено імпорт тільки тих видів продуктів з птиці, які є повністю приготованими та законсервованими (процеси, які гарантовано вбивають сальмонелу), це означає, що Чілі має нульовий допуск на ризик наявності сальмонели в імпортованому сирому м’ясі птиці. Інші країни, такі як Японія, залишають за собою право перевіряти поставки м’яса птиці і відхиляти партії товару, перевірка яких показує наявність сальмонели. Деякі країни можуть вимагати проведення перевірки готових до вживання продуктів, але не сировини. Багато країн спеціально не оговорюють або зазначають сальмонелу в своїх правилах імпортування.

Окрім конфліктів, які випливають із зазначених вище відмінностей між країнами, існує певна стурбованість стосовно того, що з розширенням торгівлі деякі країни можуть використати стандарти на безпеку продовольства як засіб обмеження імпорту або для запровадження більшої кількості регулятивних положень, ніж це потрібно на практиці. Деякі країни могли б також застосовувати різні стандарти до імпортних і власних продуктів.

Для подолання певних розбіжностей знадобиться багато часу та зусиль. Наприклад, Росія регулярно ставить питання про те, що імпорт курятини із США не відповідає жорсткому нульовому допуску на наявність сальмонели. Росія також заявляє, що при вирощуванні птиці в США використовуються антибіотики, заборонені у Росії. В 2002 році Росія на декілька місяців заборонила імпорт курятини із США, що призвело до припинення її експорту і падіння цін на неї у США.

Відмінності в регулятивних положеннях можуть призвести до затримок з поставками на кордонах під час проведення тестів на наявність патогенів або взагалі до призупинення торгівлі між країнами. Правила щодо безпеки харчових продуктів і будь-які припинення торгівлі через них можуть спричиняти великі витрат, що матиме вплив на галузі та компанії. Незважаючи на періодичні припинення торгівлі і дискусії щодо безпеки харчових продуктів, міжнародна торгівля розширюється, а обсяги торгівлі, на які впливають регулятивні положення, є невеликими порівняно із загальними обсягами світової торгівлі. Наприклад, загальний обсяг світової торгівлі приблизно 200 країн тисячами найменувань сільськогосподарських товарів та харчових продуктів становила 436 млрд дол. у 2001 році. Але відсутність регулятивних положень щодо безпеки харчових продуктів може мати ще більшу ціну для суспільства, ніж затримки у торгівлі, якщо імпортуються небезпечні харчові продукти, які спричиняють захворювання та смертельні наслідки.

Питання безпеки харчових продуктів країни вирішують як самостійно, так і спільно

Як приватний бізнес, так і суспільні та державні установи працюють всередині країн для встановлення надійних методів безпечності харчових продуктів. Приватний бізнес має дуже сильні економічні стимули для захисту своїх ринків і репутації продуктів або галузей. Теоретично виробники по всьому світу, які бачать вигоди від поліпшення безпеки продовольства і впроваджують заходи стосовно зменшення ризику щодо їхніх продуктів, можуть захистити або навіть розширити свою частку експортних ринків. Вони можуть також позіціонувати себе для входження в нові ринки продуктів з більшим рівнем безпеки продовольства. Однак державне регулювання є необхідним для гарантування безпеки харчових продуктів, оскільки ринкові відносини не враховують соціальні витрати, наприклад, медичні витрати або втрату робочого часу, і споживачі, зазвичай, не можуть оцінити безпечність харчових продуктів наперед.

Країни вирішують питання безпеки продовольства як самостійно, так і спільно в рамках міжнародних організацій. У першому випадку країни вчаться на позитивних прикладах інших країн і приймають спільні регулятивні підходи. Регулятивні установи з безпеки продовольства по всьому світі дедалі більше приймають Систему аналізу небезпеки та критичної контрольної точки (Hazard Analysis and Critical Control Point, HACCP) як основу для нових регулятивних положень з контролю мікробіологічних патогенів в харчових продуктах. HACCP — це система ідентифікації, моніторингу та контролю небезпеки в критичній контрольній точці в ланцюжку виробництва продуктів харчування. Урядові установи в багатьох розвинених країнах вимагають обов’язкового застосування HACCP для деяких харчових продуктів, тоді як приватний бізнес застосовує HACCP для інших продуктів на власний розсуд.

Багато країн докладають спільних зусиль для вирішення питань безпеки харчових продуктів і торгівлі. В деяких випадках країни просто приймають стандарти своїх торгових партнерів. Оскільки розвинені країни з основними експортними та імпортними ринками приймають нові вимоги, в інших країнах виникає економічний стимул пристосуватися до цих нових вимог. В інших випадках країни можуть взаємно визнати та прийняти вимоги інших країн, прийняти спільні або міжнародні стандарти, встановлені іншими (наприклад, спільний проект ФАО та Всесвітньої організації охорони здоров’я з розробки продовольчих стандартів — Codex Alimentarius Commission, Codex — пропонують стандарти з охорони здоров’я), або намагаються досягти компромісу. Наприклад, Австралія та Нова Зеландія в 1996 році вирішили спільно сформулювати багато своїх вимог до безпеки продовольства з метою зменшення торговельних бар’єрів і транзакційних витрат для галузі. В 1998 році США та Канада підписали “Протокол про взаєморозуміння”, метою якого було розширення торгівлі в різних областях, включаючи гармонізацію деяких процедур тестування харчових продуктів на безпечність.

Час від часу виникають і трясуть світові ринки продовольства деякі нові порушення безпеки харчових продуктів, окремі випадки (наприклад, криза 1999 року в Бельгії, пов’язана із забрудненням діоксинами кормів) і нові кризи (наприклад, “коров’ячий сказ”). Коли нова загроза безпеці продовольства або подія вперше виявляється, країни вживають заходів щодо збору даних і обмеження розміру кризи. Пізніше, після вирішення проблеми, країни можуть розробити нові протоколи та вимоги для запобігання повторенню таких випадків. Такі кризи можуть спочатку бути причиною суперечок, але в кінцевому рахунку вони є основою для міжнародної співпраці.

У періоди кризи безпеки продуктів харчування виробники підозрілої продукції можуть зупинити виробництво або шукати інші ринки, роздрібна торгівля повинна знайти інші джерела пропозиції, а споживачі повинні знайти замінники. Оскільки більшість харчових продуктів має обмежений термін зберігання, великі події, пов’язані з небезпечністю продовольства, можуть виявитися катастрофічними для виробників, експортерів та імпортерів. Наприклад, у 1996 році в США та Канаді почалася низка спалахів харчових отруєнь від паразита Cyclospora. Причиною спалахів була малина з Гватемали, що призвело до стрімкого скорочення попиту не тільки на малину, а й на ожину з Гватемали. Каліфорнійські виробники суниці також зазнали збитків на мільйони доларів, коли спочатку помилково причиною отруєнь була названа суниця.

Американський Центр попередження та контролю за хворобами, Адміністрація з контролю за харчовими продуктами, Міністерство охорони здоров’я Канади, Канадське агентство з інспекції продовольства вжили жорстких заходів для вирішення проблеми Cyclospora, захисту здоров’я людей і відновлення доступу до безпечного імпорту малини. Тим часом до вирішення проблеми підключився приватний бізнес, зокрема Інститут маркетингу харчових продуктів (американська організація, яка представляє роздрібну торгівлю). Гватемальські виробники розробили модельний план програми “Екселенс”, яка була обов’язковою для всіх гватемальських експортерів малини. План вимагає виконання детального переліку специфічних процедур безпеки, проведення практично щоденних польових інспекцій протягом сезону збирання і можливість зворотного відстеження. Однак нові протоколи безпеки є надмірно дорогими для багатьох гватемальських виробників, тому в цьому бізнесі залишилася невелика кількість виробників. Починаючи з 2000 року, не було зареєстровано жодного випадку отруєння через споживання малини.

Країни — члени Всесвітньої торговельної організації (ВТО) — мають можливість використання ВТО для вирішення суперечок. ВТО встановлює глобальні правила торгівлі з метою допомоги виробникам, імпортерам і експортерам. ВТО визнає право кожної країни мати відмінні підходи до зменшення ризиків і приймати відмінні заходи для захисту свого населення. На підставі наявної та достовірної інформації члени ВТО мають право встановлювати стандарти, які є вимогливішими за міжнародні стандарти з охорони здоров’я, та дотримуватися їх з метою підвищення рівня захисту споживачів. Проте ВТО вимагає, щоб країни базували свої вимоги щодо безпеки харчових продуктів, які можуть вплинути на торгівлю, на підставі наукових даних і заохочує країни визнавати регулятивні системи, які забезпечують еквівалентний рівень захисту.

Кількість торговельних суперечок з питань безпеки продовольства у світі є невідомою. Однак з 1995 року члени ВТО зареєстрували на зустрічах Комітету з санітарії та фітосанітарії (КСФ) ВТО 108 торгових суперечок, пов’язаних з положеннями безпеки продовольства та кормів і заходів із захисту здоров’я людей. КСФ розглядає заходи, спрямовані на боротьбу з хворобами тварин і рослин та шкідниками. Ці заходи з охорони людей, тварин і рослин являють ширший клас технічних перешкод торгівлі. Однак за весь час тільки одна торговельна суперечка, пов’язана з безпекою харчових продуктів, пройшла шлях від КСФ до Комісії ВТО з вирішення суперечок. Усі інші суперечки врегульовувалися між самими країнами. У 1989 році ЄС заборонила гормони росту, побоюючися їх впливу на здоров’я людей. Наукові підстави заборони були пізніше спростовані США та Канадою, однак ЄС і досі не скасувала заборону.

Більш прискіпливий погляд на торговельні суперечки, пов’язані із заходами охорони здоров’я, дає можливість зрозуміти джерела нинішніх торговельних суперечок на світових сільськогосподарських ринках. Найбільш вражаючим є те, що 46 відсотків торговельних суперечок на розгляді КСФ пов’язані з положеннями щодо інфікування губчастою енцефалопатією (ПГЕ), яка включає губчасту енцефалопатію корів (ГЕК) або “коров’ячий сказ”. Загалом видається, що положення щодо зниження потенціального ризику від ГЕК, викликають більше суперечок, ніж будь-які інші питання, пов’язані з безпекою продуктів харчування. Деякі з цих торговельних суперечок, пов’язаних з ГЕК, були вирішені на самому початку прийняття надзвичайних заходів країнами в 1996 році, тоді як інші суперечки виникли із запровадженням нових жорстких положень в ЄС. Приклади включають скарги Чилі та Перу на заборону ЄС щодо використання рибного борошна в кормах жуйних тварин.

Успіхи у технології виявлення небезпеки і глибше розуміння ризику, пов’язаного з безпекою продовольства, допоможуть країнам виявити нові загрози. В деяких випадках регулятивні відмінності можуть змусити деякі країни змінити та поліпшити їхні системи безпеки продовольства, що дасть їм змогу вийти на конкретні ринки. Зростаюча вимога щодо безпеки харчових продуктів у всьому світі та розширення міжнародної торгівлі можуть бути взаємопов’язаними і навіть взаємодоповнюючими цілями.

Проблеми безпеки харчових продуктів

Глобалізація світової пропозиції продовольства могла б потенційно означати, що новий ризик, пов’язаний з безпекою харчових продуктів, можє бути привнесений у країни, і забруднене продовольство може бути поширене на більшій площі. Однак немає свідчень того, що харчові продукти, імпортовані в США, є більш ризикованими, ніж вироблені у самих США. Існує багато добре визнаних проблем безпеки харчових продуктів, наприклад:

• мікробіологічні патогени (бактерії, що викликають хвороби, віруси, паразити, гриби та їхні токсини);
• залишки пестицидів;
• харчові добавки;
• токсини довкілля, такі як важкі метали (наприклад, свинець і ртуть);
• стійкі органічні забруднювачі (наприклад, діоксин);
• нетрадиційні агенти, такі як пріони, які пов’язують з “коров’ячим сказом”;
• зоонози, що можуть передаватися через їжу від тварин до людей (наприклад, туберкульоз);
• харчові продукти, вироблені із застосуванням певних методів, наприклад, опромінення, або продукти тваринного походження, вироблені із застосуванням гормонів або антибіотиків.

“Коров’ячий сказ” — яскравий приклад проблеми безпеки харчових продуктів

“Коров’ячий сказ”, або губчаста енцефалопатія корів (ГЕК), є прикладом нової кризи, яка струсонула системи безпеки продуктів харчування у всьому світі і яка продовжує розвиватися, оскільки дедалі більше країн виявляють її в себе. За три критичних роки кризи “коров’ячого сказу” споживання яловичини в ЄС стрімко впало. Вперше інфіковане ГЕК стадо було виявлене у Великій Британії в 1988 році. В 1996 році інфіковані стада були також виявлені в інших країнах ЄС, і було оголошено, що ГЕК потенційно пов’язана зі смертельною хворобою людей. У 2000 році за межами Великої Британії було виявлено більше випадків ГЕК та захворювань людей.

Велика Британія запровадила широкомасштабні програми для гарантування, що ВРХ, яку використовують для виготовлення яловичини, є безпечною. Ці заходи включали забій ВРХ віком понад 30 місяців (вважається, що ГЕК не вражає тварин віком до 30 місяців) і заборону на використання м’ясокісткового борошна тварин (як вважається — причина ГЕК) у кормах. Ці заходи призвели до вражаючого спаду нововиявлених випадків ГЕК у Великій Британії між 1993 та 2001 роками. Багато інших країн вдалися до аналогічних заходів, але ГЕК продовжують виявляти в менших кількостях в інших країнах. Наприклад, у Канаді нещодавно був виявлений випадок ГЕК у корови, яка народилася в Канаді.

Джин Базбі, Лорен Мітчел,
Служба економічних досліджень, Міністерство сільського господарства США