Аграрна політика: стратегія чи рух навпомацки?

ОбычныйТерминСписокопределенийАдресЦитатыФорматированныйконецформыначалоформыПродовольча безпека — що це таке?

В Україні розуміння продовольчої безпеки є неточним і зазвичай ототожнюється з автаркією — економікою, в якій задоволення потреб споживачів забезпечується виключно національним виробництвом, а висока вартість такої системи покладається на споживачів. Проект закону про продовольчу безпеку Верховна Рада в 2005 році відхилила в другому читанні.

Між тим, процеси лібералізації світової торгівлі агропродукцією диктують нове бачення продовольчої безпеки. Так, у Плані дій Світового саміту з харчових продуктів визначається, що “продовольча безпека має місце, коли всі люди в будь-який час мають фізичний та економічний доступ до достатньої кількості безпечних і поживних продуктів, які відповідають їхнім харчовим потребам та уподобанням і забезпечують активне й здорове життя”. Це є найбільш відомим визначенням продовольчої безпеки.

Відповідно до цього, під гарантуванням продовольчої безпеки треба розуміти гарантування державою безперешкодного економічного доступу людини до продуктів харчування для підтримання нормального рівня життєдіяльності.

Значну підтримку в суспільстві має ідея відновлення рівня споживання основних продуктів харчування, який існував до 90-х років. Вона базується на таких аргументах:

· у 1990 р. 1% витрат населення на харчування забезпечував 119,1 ккал, а в 2003 р. — лише 42,7 ккал (зменшення на 2,8 раза);

· проти 1990 р. споживання продуктів харчування скоротилося: м’яса та м’ясопродуктів — на 43,4%, молока та молочних продуктів — на 40%, цукру — на 36%, риби й рибних продуктів — на 30%, яєць — на 20%, хліба й хлібобулочних виробів — на 11%;

· середня кількість калорій, що їх споживають українці, знизилася, порівняно з 1990 р., із 3597 до 2798 ккал у 2003 р. (за критеріями ФАО ООН, добове споживання менше ніж 2600 ккал свідчить про приховане голодування).

Для України характерною проблемою є низька економічна доступність продовольства та незбалансована структура харчування. Населення України недобирає в споживанні продуктів тваринництва — основних носіїв білків, але більше за внутрішні раціональні норми споживає хліба й картоплі: відповідно, на 23 та 13% (дані 2004 р.).

Як і в інших країнах СНД, в Україні спостерігається одна з найгірших ситуацій у світі щодо серцево-судинних захворювань. Однією з основних причин такої ситуації є раціон, багатий на насичені жири, сіль та олію, однак бідний на овочі та фрукти. Споживання фруктів і ягід на одну особу в Україні вчетверо менше, ніж у розвинутих країнах, протеїнове насичення раціону — вдвічі. Якщо порівняти з 1990 р., протеїнове насичення добового раціону зменшилось у 2003 р. в 1,4 раза і становило 30,6 г, тоді як у розвинутих країнах світу цей показник становить 65–70 г.

За інформацією ФАО 2001–2003 років, 3% населення України недоїдають. Простежується закономірність: що бідніше населення, то більшу частку свого доходу воно витрачає на продукти харчування. Ще одна закономірність: у групах із низьким рівнем доходів у загальному споживанні переважають низькокалорійні, з низьким вмістом білка, продукти (хлібопродукти, картопля, овочі).

Процеси лібералізації світової торгівлі агропродукцією диктують нове бачення продовольчої безпеки: гарантування державою безперешкодного економічного доступу людини до продуктів харчування для підтримання нормального рівня життєдіяльності. Вирішення проблеми продовольчої безпеки виходить за рамки аграрного сектору. Збалансування структури харчування та підвищення його економічної доступності для населення України лежать у площині підвищення рівня їхніх доходів та культури споживання. А такий захід, як адресні дотації вкрай бідним та зубожілим верствам населення, не підлягає зобов’язанням щодо скорочення відповідно до положень СОТ.

Що заважає перетворенню аграрного сектору на високоефективний?

Низька конкурентоспроможність української агропродукції зумовлена цілою низкою чинників. Спостерігається погіршення екологічного стану основного природного ресурсу — землі — через ерозійні процеси, засолення, засолонцювання та підтоплення зрошуваних, пересушення чи перезволоження осушених земель, підвищення кислотності, розпорошування, переущільнення та руйнування структури грунтів. Водній і вітровій ерозії піддається понад 14,9 млн га сільгоспугідь, або 35,2% їхньої загальної площі. Обсяги еродованих земель щорічно зростають на 80–90 тис. га. Суттєві зміни в якісному стані та характері землекористування сталися після Чорнобильської катастрофи, внаслідок якої залишаються забрудненими 5,35 млн га земель. Близько 800 тис. га — це покинуті землі (деградовані, кислі, зарослі чагарниками). Площа розораних земель надмірна та необгрунтована ні з економічного, ні з екологічного погляду. Практично нічого не зроблено для виведення земель із обробітку та консервації деградованих. Велику загрозу для навколишнього середовища становлять сховища пестицидів, отрутохімікатів і забрудненість — як результат утримання тварин на фермах.

Деградація грунтів — ознака низької продуктивності. Причинами вказаних негараздів є незавершеність земельної реформи, зневажання технологіями їх раціонального використання, брак дієвих національної, галузевих і регіональних програм з охорони земель та ефективних екологічних важелів у землекористуванні, недосконалість нормативно-правової бази та зниження рівня керованості в землекористуванні. Але основна проблема — низька ефективність виробництва, а деградація грунтів — це вже її наслідок (вторинне питання).

Значною мірою знижують конкурентоспроможність української продукції слабкі інфраструктура та інформаційне забезпечення. Маркетингову інфраструктуру сільськогосподарської продукції формують: обслуговуючі кооперативи (1058), заготівельні пункти (22,7 тис.), агроторгові доми (385), оптово-продовольчі (851) та оптово-плодоовочеві (614) ринки, дрібнооптові ринки живої худоби й птиці (395), аукціони живої худоби та птиці (32), виставки-ярмарки продукції АПК (178), аграрні товарні біржі (36), а також міські ринки та споживча кооперація, супермаркети тощо. Водночас обсяг продукції, що реалізується через ці інституції, незначний (фактично працює половина агроторгових домів, обслуговуючих кооперативів, заготівельних пунктів, майже не проводять аукціонної торгівлі живою худобою, обмежена кількість форвардних та ф’ючерсних угод на біржах).

Ускладнюють ситуацію брак інформації про кон’юнктуру ринків сільськогосподарської продукції, низька комунікаційна мережа, недостатність дрібнооптових формувань із закупівлі, оптових плодоовочевих ринків, а також відповідного обладнання їх холодильним устаткуванням та складами. Триває практика адміністративного контролю за функціонуванням об’єктів інфраструктури ринку, що впливає на ціноутворення, вибір партнерів та каналів збуту. Застосовуються адміністративні важелі впливу на укладення угод лише через біржі чи інші формування, що є прямим втручанням у підприємницьку діяльність суб’єктів господарювання. Біржі не є індикатором ринкових цін (97% біржових угод — експортні контракти), майже не проводиться аукціонна торгівля живою худобою.

Системи оперативного моніторингу цін на рівні сільськогосподарських виробників не створено; інформація, яку щомісячно збирає Держкомстат, запізнюється в часі й не може бути використана для оперативних прогнозів ринкової кон’юнктури. Функцію прогнозування кон’юнктури ринків покладено на Міністерство економіки України. Однак для ефективного прийняття політичних рішень потрібна система оперативного збору інформації не тільки щодо сільськогосподарських підприємств, а й щодо всіх виробників, а також всіх видів продукції, і, крім того, вона повинна бути доступною для всіх учасників ринку. Прогнози попиту та пропозиції, імовірної кон’юнктури теж здійснюють комерційні інформаційні агентства, однак вони часто суб’єктивні, та й доступність такої інформації для виробників обмежена.

v v v

Позитивним є те, що фінансування програм сільського господарства та розвитку сільської місцевості здійснюється за різними бюджетними розпорядженнями. Сільськогосподарські програми, користувачами яких є виробники, фінансуються через Мінагрополітики, а розвиток села — через відомства соціальної, освітньої, фінансової, транспортної, комунальної політики, охорони здоров’я тощо; спеціалізованими організаціями, а не сільськогосподарськими підприємствами (тому що немає належного фінансування соціальних питань, сільськогосподарські підприємства все ж іноді здійснюють такі витрати за власною ініціативою). Однак для комплексного розвитку сільських територій на рівні регіонів доцільно мати інституції з розвитку сільської місцевості, які б здійснювали координацію окремих галузей та узагальнювали пропозиції щодо розвитку сільського господарства та соціально-економічного розвитку регіонів і співпрацювали б із галузевими відомствами з удосконалення програм.

Аналіз дає підстави констатувати, що в цілому державна політика відповідає цілям щодо формування ринку землі. Проте загальний тон нормативно-правових актів залишається таким, що передбачає значну роль держави, яка виходить за рамки надання суспільних послуг, а отже, викликає сумнів щодо відповідності ринковим принципам.

В Україні сформовано відповідну нормативно-правову базу щодо розвитку форм господарювання в сільському господарстві, яка підтверджує норму, що підприємництво в Україні може здійснюватися в будь-яких організаційних формах, передбачених законом, на вибір підприємця. Але існують певні неузгодженості щодо окремих положень у різних правових актах. Так, можна припустити, що норма про підприємство колективної власності не відповідає Конституції України, яка не передбачає колективної форми власності.

Для умов сільського господарства актуальним залишається питання принципових законодавчих відмінностей між фермерськими господарствами й сільськогосподарськими підприємствами, власниками яких є одна фізична особа (за звичкою, саме ці підприємства називають приватними). Особливо це є важливим для фермерських господарств, які за своїми розмірами наближаються до сільськогосподарських підприємств.

Чинними програмними документами кооперування визнається одним із досить перспективних напрямів розвитку сільськогосподарського виробництва. Однак наявні неврегульовані проблеми законодавства щодо кооперації (брак положень про обслуговуючі кооперативи в Господарському кодексі України, неврегульованість питань стосовно їхнього оподаткування) можуть завадити цьому розвитку.

Не є достатньо беззаперечним пріоритет щодо створення рівних умов для функціонування різних організаційно-правових форм господарювання хоча б з огляду на те, що особисті селянські господарства, згідно з нормами Господарського кодексу України, навряд чи можна зарахувати до організаційно-правових форм господарювання. Крім того, особисті селянські господарства за своєю природою не можуть мати найманих працівників. Отже, ця категорія виробників сільськогосподарської продукції залишатиметься поза сферою основних пріоритетів державної аграрної політики.

Торгівля сільськогосподарською продукцією в контексті вступу в СОТ та інтеграції до ЄС

Продукція сільського господарства формує значну частину українського експорту. За останні шість років у товарній структурі експорту України частка агропродукції (групи 1-24 УКТЗЕД) в середньому становила 13%, займаючи друге місце після неблагородних металів і виробів із них. Статистика зовнішньої торгівлі сільгосппродукцією має позитивні тенденції:

· середньорічний приріст вартісних обсягів експорту сільськогосподарської продукції сягає 32%;

· позитивне зовнішньоторговельне сальдо в разі торгівлі агропродукцією постійно зростає;

· успішне формування законодавчої бази про основні елементи ринкової економіки (банкрутство, конкуренція, контракти тощо);

· розвиток транспортної та портової інфраструктури.

· Основні проблеми у сфері зовнішньої торгівлі агропродукцією полягають у такому:

· незначна частка в експорті продуктів з високим ступенем переробки;

· слабка диверсифікація експорту;

· невідповідність продукції українського виробництва санітарним стандартам Європейського Союзу;

· брак єдиної державної агенції з контролю якості продукції;

· невідшкодування ПДВ експортерам сільськогосподарської продукції;

· слабка логістика в частині забезпечення кредитів комерційних банків для експортерів та проведення презентацій української продукції;

· брак системи цінового моніторингу внутрішнього та зовнішнього ринків;

· постійні зміни в законодавстві, що регулює внутрішню аграрну політику.

Європейський парламент закликав Єврокомісію почати переговори з Україною з приводу угоди про асоційоване членство. Європарламентарі висловилися за всебічне поглиблення та зміцнення взаємин з Україною. Кращим варіантом, на їхню думку, може стати нова двостороння угода, що регламентуватиме новий, глибший, рівень взаємин між Україною та Об’єднаною Європою.

Найшвидше приєднання України до СОТ та подальший євроінтеграційний процес мають розглядатися як системні чинники прискореного розвитку аграрної галузі національної економіки та її інтеграції до світового продовольчого ринку. Передбачуваність, прозорість, послідовність політики після вступу України в СОТ будуть стабілізуючими та стимулюючими факторами для нарощування експорту сільськогосподарської продукції. Торгова інтеграція з країнами СНД повинна проводитися на базі принципів СОТ.

v v v

Аналіз чинного законодавства в сфері регулювання питань зовнішньої торгівлі агропродукцією показав, що законодавчі положення частково спрямовані на вирішення проблем та досягнення поставлених цілей. Основний недолік у тому, що в проведенні державної політики зі сприяння експорту агропродукції бракує комплексності. У положенні Мінагрополітики не зафіксовано завдання зі стимулювання експорту сільськогосподарської продукції, в структурі міністерства немає підрозділів із прямими функціями з питань торгівлі та сприяння експорту.

Більшість із того, що роблять для лібералізації експортної політики, перебуває під впливом переговорного процесу щодо вступу України в СОТ та реалізації положень Угоди про партнерство й співробітництво з ЄС та виконання Плану дій “Україна — ЄС”. А вирішення широкого кола проблемних питань у зовнішній торгівлі агропродукцією перебуває в компетенції не Міністерства аграрної політики, а інших центральних органів виконавчої влади. Тому досягнення визначених цілей потребує розроблення ефективної схеми співпраці Мінагрополітики, Мінекономіки, Міністерства охорони здоров’я та Держспоживстандарту для об’єднання зусиль щодо сприяння експорту продовольчих товарів з України.

Важливим є створення координаційних органів для об’єднання зусиль різних відомств зі сприяння експорту агропродукції, особливо у сферах контролю безпеки продовольства.

Сільська місцевість: розвиток чи подальший занепад?

За останні десятиріччя характерними для українського села стали соціально-економічний занепад і злиденність переважної частини селянства. Сподівання, які покладалися на реформування аграрного сектору та земельних відносин, не виправдалися. Сільська територія як складна соціально-економічна система дедалі більше втрачає рівновагу. Про кризовий стан українського села свідчать низький рівень життя, безробіття, зниження народжуваності на селі, старіння та трудова міграція сільського населення. Рівень зарплати зайнятих у сільському господарстві не перевищував 60 дол. США (2004 р.), що майже наполовину менше за середню зарплату по економіці та є значно нижчим за мінімальний прожитковий мінімум в європейських країнах. Велика питома вага старшого покоління та пенсіонерів, які проживають у сільській місцевості. Майже 40% сільського населення віком від 15 до 70 років є економічно неактивним (не веде економічної діяльності й не шукає роботи). Рівень безробіття в сільській місцевості зростає.

Підсобне господарство не є сталим вирішенням проблеми зайнятості в сільській місцевості. Використовуючи офіційне визначення бідності в Україні, у 2004 р. 29% мешканців села мали доходи нижчі за межу бідності. В середньому сільські домогосподарства спрямовують 70% своїх доходів на харчування, залишаються біднішими та вразливішими, ніж міські домогосподарства. Не вирішили цієї проблеми особисті підсобні господарства, власники яких одержали у володіння земельну ділянку в розмірі паю для ведення сільськогосподарського виробництва.

На думку дослідників, у повсякденній практиці, в тому числі в практиці державного управління, відбувається підміна поняття “сільське господарство” поняттям “село”, а отже, замість державної підтримки розвитку сільської місцевості, фактично відбувається підтримка аграрного виробництва тих сільгосппідприємств, які виникли внаслідок реформування КСП.

Подолання соціально-економічного занепаду сільської місцевості потребує зміни фокусу аграрної політики. Стратегія тут має полягати у створенні сприятливого середовища для зростання добробуту сільського населення, забезпечення конкурентоспроможності сільських територій та повної реалізації їхнього економічного потенціалу.

Аналіз сучасної аграрної політики засвідчує, що сьогодні не існує комплексної програми розвитку сільської місцевості. Законодавчо визнаний державною аграрною політикою пріоритет соціального розвитку села, який охоплює соціальну інфраструктуру, сферу зайнятості сільських мешканців і питання їхнього добробуту, на практиці не виконується. Відбувається недофінансування соціальної сфери села із Державного бюджету. В органів місцевого самоврядування немає стимулів для нарощування зборів у місцеві бюджети.

Ефективність заходів з підтримки підприємництва в сільській місцевості — Національної програми сприяння розвитку малого підприємництва в Україні — надзвичайно мала, оскільки на її реалізацію з бюджету виділяють мізерні кошти. Брак розгалуженої мережі районних структур, відповідальних за розвиток підприємництва “на місцях”, та обмежене фінансування обласних програм гальмують розвиток сільського підприємництва.

За матеріалами

Інституту сільського розвитку

Малюнки

Анастасії Білашвілі