Спецвозможности
Аналитика

Правовое регулирование рынка сельскохозяйственных земель: какой опыт полезен для Украины?

22.07.2019
351
Правовое регулирование рынка сельскохозяйственных земель: какой опыт полезен для Украины? фото, иллюстрация
Сравнение законодательства Германии, Нидерландов, Франции и Польши свидетельствует, что в европейских странах с развитой рыночной экономикой правовое регулирование рыночного обращения сельскохозяйственных земель базируется на довольно разных правовых механизмах. Поэтому закрепленные в законодательстве этих стран модели такого обращения существенно различаются.

                                      

По сути в законодательстве Германии, Нидерландов и Франции три возможные правовые модели функционирования рынка сельскохозяйственных земель. Если поставить эти страны в один ряд по критерию уровня государственного вмешательства в функционирование рынка сельскохозяйственных земель, то на первом месте следует поставить Нидерланды, в законодательстве которых реализована правовая модель практически свободного рынка земли, а уровень вмешательства государства в его функционирование практически равен нулю. Второе место в этом ряду стран следует отдать Германии, законодательство которой допускает умеренное вмешательство государства в рынок сельскохозяйственных земель. А третье место должна занять Франция, законодательство которой сформировано на основе правовой модели сильно регулируемого государством рынка сельхозземель.

Что касается Польши, то ее опыт правового регулирования рынка сельскохозяйственных земель является ценным для Украины тем, что он обеспечивает приобретение и использование сельскохозяйственных земель главным образом семейными фермерскими хозяйствами, к формированию и увеличению доли которых в аграрном производстве приступает и наша страна.

 

Нидерланды

Законодательство Нидерландов по обращению сельскохозяйственных земель является воплощением концепции свободного рынка. Оно предоставляет возможность приобретения сельскохозяйственных земель в собственность и аренду любым лицом, которое договаривается с продавцом земельного участка о его приобретении. Единственными опосредованными правовыми ограничениями для приобретения сельскохозяйственных земель иностранцами и голландскими физическими и юридическими лицами являются:
 
установление 6-летнего минимального срока аренды сельскохозяйственных земель;
 
предоставление арендаторам преимущественного права на продление договоров аренды сельскохозяйственных угодий;
 
установление общего налога на продажу сельскохозяйственных земель в размере 6% от цены продажи, который должен уплатить покупатель, и освобождение от его уплаты тех из них, кто будет использовать приобретении сельскохозяйственные угодья для ведения сельского хозяйства в течение 10 лет со дня приобретения участка.
 
В результате реализации этих правовых преференций фермерские хозяйства-арендаторы обеспечивают продолжение владения и пользования этими угодьями, не усложняя допуск на рынок сельскохозяйственных земель сторонним лицам.

Интересно проследить, что же произошло с сельскохозяйственными землями в условиях практически свободного рынка. Может, много сельскохозяйственных земель этой страны скуплено иностранцами? Может, сельскохозяйственные угодья Нидерландов сконцентрированы у мощных аграрных корпораций, которые вытесняют из отрасли фермеров?
 
Конечно же, нет. Практика функционирования рынка сельскохозяйственных земель свидетельствует по крайней мере о преувеличении угроз, которые приписывают свободному рынку земель. Так же, как во всех европейских странах, в Нидерландах количество фермерских хозяйств неуклонно сокращается. Если в 1950 году общее их количество составляло примерно 315 тыс., то в 2004 г. оно уменьшилась до 84 тыс. Однако наибольшие изменения наблюдались

за последние 10 лет, когда количество фермерских хозяйств ежегодно уменьшалась на 10%. Это было вызвано уменьшением доходов фермерских хозяйств и ростом цен на землю и здания.

В среднем площадь сельскохозяйственных угодий, используемых одним фермерским хозяйством, равна 30 гектаров. Около 70% фермеров Нидерландов являются собственниками своих хозяйств и землевладений. Остальные 30% используют землю на праве аренды. Причем роль права собственности на землю постоянно растет: 30 лет назад фермеры арендовали половину обрабатываемых земель.

Опыт функционирования рынка сельскохозяйственных земель в Нидерландах свидетельствует, что свободный доступ к их покупке открывает путь к большому спросу на них, его доминирование над предложением земель и рост стоимости угодий. По сути, цена одного гектара сельскохозяйственных земель является одной из самых высоких в Европе и составляет около 35 тыс. евро. Это, в свою очередь, дает основания предположить, что высокие цены на сельскохозяйственные угодья, кроме негативных последствий (высокие расходы для фермеров на приобретение угодий и т.д.), оказывают позитивное влияние на функционирование рынка сельскохозяйственных земель, оберегая его от массовой скупки в спекулятивных целях и обеспечивая перераспределение сельскохозяйственных угодий в пользу хозяев, которые способны вносить соответствующие инвестиции в повышение производительности угодий и получать высокую их отдачу. Ведь спекулянты налетают в первую очередь на недооцененные, дешевые активы. А когда земля дорогая, как в Нидерландах, даже те, кто купил ее для перепродажи или как инвестиционный актив, не могут себе позволить, чтобы она простаивала. Поэтому у них просто нет другого выхода, как сдать ее в аренду сельхозпроизводителю.
 

Германия

По Конституции Германии, пользование частной собственностью должно служить и общему благу. Соответственно, законодательство страны относительно обращения сельскохозяйственных земель базируется на принципах рынка, в котором свобода отчуждения земель несколько ограничена административными требованиями, призванными обеспечить развитие этого рынка в желаемом для общества направлении.

Свобода рынка сельскохозяйственных земель проявляется прежде всего в том, что субъектами права собственности на такие земли является Федерация, федеральные земли, общины, физические и юридические лица. Причем отношения собственности на землю регулируются исключительно в рамках частного права (Германского гражданского уложения), нормы которого распространяются и на публичных собственников земли (Федерацию, федеральные земли, общины). Поэтому земельное законодательство Германии не предоставляет государственной собственности на землю преимуществ над частной собственностью на землю.

Сельскохозяйственные земли могут приобретаться в собственность как физическими, так и юридическими лицами.
Законодательство страны не устанавливает минимального срока аренды сельскохозяйственных земель. А регулирование сроков аренды таких земель на восточных землях носило временный характер. А владельцы сельскохозяйственных земель имеют право заключать любые сделки по ним, кроме исключений, предусмотренных законом.

Обращение сельскохозяйственных земель не настолько свободно, как обращение капиталов, благодаря следующим исключениям:
 
Владельцы сельскохозяйственных земель могут использовать их для несельскохозяйственных нужд только если это не противоречит планировочной документации по развитию территорий, которые утверждаются органами власти.
 
С передачей в 2008 г. части компетенции Федерации по законотворчеству в сфере сельскохозяйственного землепользования на уровень федеральных земель последние установили определенные максимальные («свободные») нормы приобретения сельскохозяйственных земель в собственность (от 0,15 га до 2 га в зависимости от федеральной земли), при превышении которых необходимо получение разрешения соответствующих органов власти на продажу и некоторые другие виды распоряжения такими землями. Однако решение органа власти об отказе в предоставлении разрешения по приобретению сельскохозяйственной земли может быть обжаловано в так называемых сельскохозяйственных (участковых) судах.

 Законодательство ряда федеральных земель предусматривает, что в случае заключения договора купли-продажи сельскохозяйственного участка с покупателем, который не является фермером, соответствующая сельская община может реализовать право на преимущественное приобретение такого участка, предоставленное Законом о мерах по улучшению аграрной структуры и обеспечения деятельности сельскохозяйственных и лесохозяйственных предприятий 1962 года. Такое общество вправе войти в качестве покупателя в заключенный договор со всеми его положениями, чтобы получить возможность использовать эту землю согласно аграрно-структурным требованиям для увеличения площадей сельскохозяйственного производства.

Закрепленный федеральным законодательством принцип единой юридической судьбы земельного участка и расположенного на нем здания, предполагает, что здание следует за земельным участком, а не наоборот (как это предусмотрено законодательством Украины). Соответственно, в Германии нельзя передать в собственность другому лицу сельскохозяйственную земельный участок путем отчуждения ему права собственности на здание.
 
Федеральный закон об охране земель предусматривает, что сельскохозяйственные земли защищаются от вредного загрязнения и от причинения экологического вреда, которые наносятся не только сторонними лицами, но и самими фермерами, которые могут быть привлечены к строгой юридической ответственности. Данная норма препятствует чрезмерной эксплуатации плодородия почв.
 
Важной чертой рынка сельскохозяйственных земель является его прозрачность и проведение постоянного мониторинга рыночных транзакций и цен на земельные участки. Значительный вклад в обеспечение прозрачности рынка сельскохозяйственных земель делают независимые комиссии экспертов-оценщиков, важной задачей которых является ведение на территории своей компетенции базы данных покупных цен на земельные участки и другую недвижимость, которая обновляется ежегодно. Такие цены анализируются, на основе чего определяются ориентировочные цены на землю и другие данные, необходимые для оценки земельных участков. Для этого нотариусы обязаны направлять в такие комиссии все удостоверенные ними договоры об отчуждении земель. Мониторинг цен является фактором, который противодействует проведению спекулятивных сделок на основе занижения или завышения цен на сельскохозяйственные земли.

В восточных землях рынок сельскохозяйственных земель регулируется Обществом с ограниченной ответственностью по реализации и управления землями (BVVG), на которое возложены задачи:
 
сохранения землепользования посредством передачи земель в аренду;
 
перераспределения земель через их аренду, а также продажа участков лицам, имеющим на это право, по сниженным ценам в рамках так называемой Программы приобретения земель;
 
продажа всех других участков по рыночным ценам через конкурсы (тендеры).
 
В то же время BVVG, будучи государственным юридическим лицом, а не органом власти, не имела права принимать решение о реституции или передаче сельскохозяйственных земель в собственность и аренду. Также она выполняла задачи обеспечения временного использования таких земель, осуществляла их менеджмент и по сути выступала полномочным представителем их владельца - государства.

Сегодня в восточных федеральных землях работают почти 24 тыс. фермерских хозяйств. Согласно статистическим данным, их средний размер -230 га, что в пять раз больше обычной фермы в западных землях. В общем 2013 г. в Германии насчитывалось 285 тыс. фермерских хозяйств со средним размером площадей 58,6 га. Из них 70% предприятий работают на менее чем 50 га. Причем почти все они находятся исключительно в западных землях.
 
Рост количества фермерских хозяйств произошел лишь в категории хозяйств с площадью земель более 100 га. 10% таких хозяйств, созданных в форме общества, ООО, кооператива или акционерного общества (они преимущественно находятся в новых федеральных землях), осуществляли хозяйственную деятельность на площадях, составляющих более трети сельскохозяйственных земель. А 1500 крупнейших ферм с площадями не менее 1000 га сельскохозяйственных земель (97% из них находятся в восточных землях) хозяйничали в целом на 15% сельскохозяйственных земель с общей площадью около 2,5 млн. га.
 
Из приведенных данных можно сделать вывод, что при оценке перспектив формирования в Украине землевладений мелких и средних сельхозпроизводителей, в том числе и семейных фермерских хозяйств, стоит ориентироваться на размеры землевладений не в западных, а в восточных землях Германии, условия которых ближе к условиям Украины.
Это, в частности, целесообразно отразить в будущем Законе Украины «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», в котором целесообразно установить ограничения площади сельскохозяйственных угодий для их приобретения в собственность одним лицом. Кроме того, учитывая опыт восточных земель Германии, в Украине целесообразно предоставить право приобретения сельскохозяйственных земель в собственность не только физическим, но и юридическим лицам.
В то же время на первом этапе после отмены моратория на продажу сельскохозяйственных земель приоритет в их приобретении целесообразно предоставить гражданам Украины. Наконец, в Украине можно было бы использовать и опыт Германии о передаче полномочий в сфере регулирования рынка сельскохозяйственных земель на местный (районный) уровень.

 

Франция

Во Франции субъектами права собственности на сельскохозяйственные земли являются: граждане и их группы (юридические лица), муниципалитеты в лице органов местного самоуправления и государство.
Однако во Франции рынок сельскохозяйственных земель не является свободным. Этот рынок регулируется Обществом SAFER (Sociétés d'Aménagement Foncier et d'Etablissement Rural - Общество по управлению землями и сельским развитием), которое имеет 29 региональных отделений по всей стране и призвано обеспечить реализацию структурной политики Франции в аграрной сфере.
Общество SAFER является неприбыльным частным юридическим лицом, деятельность которой контролируется Министерством сельского хозяйства и Министерством финансов (казначейством). Оно оказывает влияние на рыночные транзакции сельскохозяйственных земель благодаря:
 
наличию преимущественного права на приобретение сельскохозяйственных земель;
 
наличию права на обращение в суд с иском при занижении цены сельскохозяйственного земельного участка, который выставлен на продажу ее владельцем, относительно уровня рыночных цен;
 
освобождению от налога транзакций по сельскохозяйственным землям с участием SAFER, что делает продажу ему и приобретение у него сельскохозяйственных земель экономически выгодным.

Благодаря указанным правовым средствам SAFER имеет возможность приобрести на рынке любой сельскохозяйственный земельный участок, если он:
 
приобретен или может быть приобретен неподготовленным для фермерского хозяйства лицом;
 
приобретен или может быть приобретен в спекулятивных целях;
 
приобретен или может быть приобретен иностранцем, когда существует французский фермер, который изъявил желание приобрести участок.

В результате реализации таких возможностей подавляющее большинство сельскохозяйственных земель Франции отчуждаются Обществу SAFER или Обществом SAFER.

По сути, Общество SAFER является не просто регулятором рынка сельскохозяйственных земель, а регулятором-риэлтором, который следит за тем, чтобы сельскохозяйственные земли «двигались» не исключительно за деньгами, а за фермерскими хозяйствами и теми, кто намерен начать фермерское хозяйство.
Кроме того, законодательством Франции установлен минимальный 9-летний срок аренды сельскохозяйственных земель.

Более того, Общество SAFER имеет право быть участником договоров аренды сельскохозяйственных земель, но при определенных условиях. Во-первых, оно может выступать в качестве посредника между арендодателями и арендаторами земли, но оно не имеет права передавать в аренду земли, приобретенные им и находящиеся в его ведении. Во-вторых, Общество SAFER вправе арендовать у частных владельцев только такие сельскохозяйственные земельные участки, которые должны быть настолько небольшими, чтобы считаться неустойчивыми, то есть, их площадь должна быть вдвое меньше минимального размера, установленного в соответствующем департаменте. В-третьих, Общество SAFER вправе арендовать вышеуказанные сельскохозяйственные земельные участки только на срок до 6 (фермерские хозяйства) до 12 (сельскохозяйственные угодья) лет. 

Наконец, законодательством Франции установлен запрет на приобретение иностранцами таких сельскохозяйственных угодий, как виноградники, которые считаются национальным богатством.

Таким образом, в законодательстве Франции практически отсутствуют административные запреты относительно рыночного обращения сельскохозяйственных земель, кроме обязательного минимального 9-летнего срока их аренды и запрета на приобретение иностранцами виноградников. В то же время законодательством этой страны установлены такие правовые преференции для участия Общества SAFER в земельных сделках, которые предоставляют ему правовые рычаги приобретения в собственность подавляющего большинства выставленных на продажу сельскохозяйственных земель с последующим их продажей желанным для французского общества лицам, в первую очередь фермерам и лицам, которые изъявили желание ими стать.

  

Польша

Согласно статье 21 Конституции Республики Польша, сельское хозяйство этой страны базируется на семейной форме хозяйствования - семейной ферме. Итак,
семейная форма хозяйствования в Польше имеет конституционный статус, который реализован и в законодательстве о рыночном оборащении сельскохозяйственных земель: доминирующим субъектом хозяйствования в сельском хозяйстве страны является именно семейное фермерское хозяйство.
Семейными считаются фермерские хозяйства, хозяйственная деятельность на которых ведется отдельным фермером (или его семьей), а общая площадь сельскохозяйственных угодий не превышает 300 га. Для получения статуса фермера лицо должно отвечать ряду квалификационных требований. В частности, лицо, желающее стать фермером, должно иметь среднее или высшее образование, лично работать в сельском хозяйстве или иметь опыт работы в фермерском хозяйстве в течение не менее 5 лет.

Основными правовыми положениями, которые регулируют рынок сельскохозяйственных земель в Польше, являются:
 
установление максимального размера сельскохозяйственных земель, которые могут находиться в собственности семейного фермерского хозяйства, в 300 гектаров, и в собственности юридических лиц - в 500 гектаров;
 
предоставление семейным фермерским хозяйствам преимущественного права на приобретение в собственность выставленных на продажу сельскохозяйственных земель;
 
предоставление государственной юридическому лицу - Агентству сельскохозяйственной недвижимости - преимущественного права на приобретение в собственность выставленных на продажу сельскохозяйственных земель, если ни одно фермерское хозяйство не реализует свое преимущественное право на их приобретение;
 
продажу Агентством сельскохозяйственной недвижимости сельскохозяйственных земель исключительно через земельные аукционы;
 
предоставление семейным фермерским хозяйствам, которые покупают сельскохозяйственные земли у Агентства сельскохозяйственной недвижимости, права на оплату стоимости земельного участка с рассрочкой его выплаты на 30 лет при создании нового фермерского хозяйства и на 20 лет при расширении существующего фермерского хозяйства;
 
предоставление фермерам права на досрочный выход на пенсию в случае продажи принадлежащего ему сельскохозяйственной земельного участка другому фермеру для консолидации, в том числе и укрупнения, его землевладения;
 
ограничение приобретения сельскохозяйственных земель иностранцами путем необходимости получения ими разрешения на их приобретение от министра внутренних дел и министра сельского хозяйства и установление в законодательстве оснований для отказа в предоставлении такого разрешения.

 

Выводы для Украины

Несмотря на то, что в Нидерландах, Германии, Франции и Польши законодательство о рыночном обращении сельскохозяйственных земель базируется на разных моделях государственного регулирования, опыт этих стран дает основания для некоторых общих выводов.
 
Во-первых, в указанных странах законодательство дает право приобретать сельскохозяйственные земли в собственность как физическим, так и юридическим лицам.
 
Во-вторых, независимо от «глубины» регулирования законодательством этих стран отношений рынка сельскохозяйственных земель, в каждой из них количество административных запретов является минимальным и касается главным образом лишь установления минимального срока аренды (Франция, Нидерланды), запрета на приобретение иностранцами некоторых видов угодий (виноградников) (Франция) и площади сельскохозяйственных угодий, которые могут приобретаться в частную собственность (Польша, Германия).
 
В-третьих, ни в одной из указанных стран не предоставляется преимуществ одному из видов права на сельскохозяйственные земли, например праву аренды. Участники рынка могут приобретать такие земли как в собственность, так и в аренду.
 
В-четвертых, основным средством охраны сельскохозяйственных земель от перевода их в несельскохозяйственные является утверждение четких планов развития территорий с определением зон сельскохозяйственного и другого использования.
 
Все другие правовые средства воздействия на развитие рыночного обращения сельскохозяйственных земель представляют собой средства «мягкого» права, то есть, права, которое предоставляет участникам рынка право выбора. Причем такие средства правового регулирования рыночного оборота сельскохозяйственных земель применяются в определенной, оптимальной для каждой страны пропорции. К ним относятся:
 
предоставление преимущественных прав на приобретение сельскохозяйственных земель фермерским хозяйствам и местным сельским общинам;
 
предоставление преимущественных прав арендаторам на продление договоров аренды земли;
 
предоставление преимущественных прав специализированным государственным предприятиям на приобретение сельскохозяйственных земель, которые выставлены частными лицами на продажу, с последующим их продажей фермерским хозяйствам;
 
предоставление определенному учреждении - регулятору рынка сельскохозяйственных земель - права обращаться в суд с иском о приведении слишком высокой цены выставленной на продажу земельного участка к уровню цен, сложившихся на рынке таких земель;
 
установление льготного порядка приобретения сельскохозяйственных земель (рассрочки платежей на длительные сроки);
 
предоставление налоговых льгот при приобретении сельскохозяйственных земель фермерскими хозяйствами.
 
Если оценивать законодательство указанных стран с точки зрения возможного заимствования, то наиболее близким (как по состоянию земель, ментальности крестьян, развитию правовой системы и т.д.) представляется законодательство Германии в части регулирования земельных рыночных трансформаций в Восточной Германии, и законодательство Польши. Особо следует обратить внимание на то, что если в Украине будет принято решение о создании государственного юридического лица с полномочиями регулятора рынка земель сельскохозяйственного назначения, то, во-первых, такое юридическое лицо должно быть неприбыльным и, во-вторых, получать поддержку из государственного бюджета для обеспечения своей полноценной деятельности.

 

Кулинич П. Ф., доктор юридических наук, профессор,

член-корреспондент Национальной академии правовых наук Украины,

Институт государства и права им. В.М.Корецкого НАН Украины

Интервью
Компания «Нертус» активно развивает два направления. Первое - семеноводство гибридов подсолнечника и кукурузы сербской селекции. Второе - СЗР и микроудобрения. На сегодняшний день в портфеле компании «Нертус» уже 70 препаратов для зерновых... Подробнее
    Новые «Правила использования воздушного пространства Украины» вызвали немало вопросов и нареканий со стороны пользователей дронов. Мы пообщались с руководителем компании Drone.ua Валерием Яковенко, чтобы узнать, какие же последствия... Подробнее

1
0